I OSK 1294/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 422/08 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 422/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta Zgierza, po rozpoznaniu wniosku M. D. orzekł, iż przyznaje "zasiłek stały od 2008-01-01 do 2008-12-31, kwota [...] zł miesięcznie na: K. I.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca spełnia wymogi przyznania świadczenia w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył M. D., kwestionując wysokość przyznanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; w skrócie zwanej "k.p.a.") oraz art. 8 ust. 1, art. 36 pkt 1 ppkt a, art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593; ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, iż stronie przysługuje prawo do zasiłku stałego jako osobie samotnie gospodarującej, będącej niepełnosprawnym w stopniu umiarkowanym, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 pomocy społecznej), w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a uzyskiwanym dochodem. Kwotę 477 zł stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej należało zatem pomniejszyć o uzyskiwany przez zainteresowanego dochód tj. dodatek mieszkaniowy w wysokości 64,74 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponownie zakwestionował zaliczenie dodatku mieszkaniowego do dochodów. Podniósł, iż dodatek ten nie jest traktowany jako dochód przez urząd skarbowy. Zarzucił również, iż organ nietrafnie przy obliczaniu zasiłku za październik 2007 r. uwzględniły jako dochód kwotę 200 zł uzyskaną ze sprzedaży starego samochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 422/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, powodującym nieważność rozstrzygnięcia I instancji, w konsekwencji także decyzji organu odwoławczego. Decyzja Prezydenta Miasta Zgierza została bowiem skierowana do osoby, która nie jest stroną postępowania. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ ustalił sytuację majątkową i rodzinną wnioskodawcy, do niej odnosząc również rozważania prawne, niemniej w rozstrzygnięciu organ wyraźnie wskazuje I. K. jako świadczeniobiorcę. Z akt administracyjnych wynika, iż jest to córka M. D., na której konto organ wpłaca świadczenia dla wnioskodawcy. Nie sposób jednak uznać ją za stronę tego postępowania. Uchybienie powyższe - skierowanie decyzji do osoby nie będącej w świetle prawa stroną tego postępowania - stanowi kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie Z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny. Uchybienia powyższego nie usunął również organ odwoławczy, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu obydwu decyzji w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji czyni niedopuszczalną dalszą jej kontrolę, a tym samym odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjne podniesiono zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.; w skrócie zwanej "p.u.s.a.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji do jednego aspektu, bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięć organów administracji oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny dowolnej, 2) naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; w skrócie zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organów administracji są obarczone wadą szczególną skierowania do osoby nie będącej stroną oraz brak odróżnienia wad szczególnych wymienionych w art. 156 k.p.a., b) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że w tym przypadku norma ta nie ma zastosowania, c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, uniknięcie odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze i brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie co do jednego aspektu sprawy i brak odniesienia do zarzutów skargi i tym samym dokonania pełnej oceny legalności wydanych decyzji, e) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów, które wyjaśniłyby istotne wątpliwości Sądu co do strony postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżące Kolegium wywiodło, że skoro zgodnie z art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, to oczywistym jest, że kontrola ta (polegająca na badaniu legalności zaskarżonej decyzji) nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto Sąd nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Zarzucając błędne uznanie przez Sąd, iż decyzje organów nie zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie Kolegium podniosło, że w tym względzie Sąd skupił swe lakoniczne rozważania, na fragmencie decyzji organu I instancji, w którym to stwierdza się, że zasiłek stały przyznaje się "na: K. I. " z niego wywodząc, iż decyzje obarczone są wskazaną wadą. Zdaniem Kolegium taki pogląd byłby uzasadniony, gdyby mając wniosek M. D. przeprowadzono postępowanie tj. przeprowadzono wywiad środowiskowy z I. K., ustalono jej wysokość dochodu, ustalono czy w jej przypadku spełnione są przesłanki ustawowe do przyznania zasiłku stałego oraz wskazano by ją jako adresata decyzji. Tymczasem decyzja organu I instancji zawiera dokładne wskazanie strony postępowania pod datą jej wydania, którą wyraźnie jest M. D. Organ I instancji wskazał także, kto otrzymuje decyzję: jako adresata wskazano M. D., nie wskazano natomiast, że decyzję otrzymuje I. K. Z zebrany materiału dowodowego wyraźnie wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. D., to z nim przeprowadzono konieczny wywiad środowiskowy, on też - a nie I. K., był adresatem decyzji organu I instancji i wniósł od niej odwołanie. Kolegium podniosło, że złożony do akt sprawy wywiad środowiskowy na karcie X - Plan pomocy zatwierdzony przez Dyrektora/Kierownika ośrodka pomocy społecznej, zawiera stwierdzenie dotyczące przyznania pomocy p. M. D. (rubryka: Podstawowe dane osoby, której zostaje przyznana pomoc dla rodziny), zaś kwestia techniczna w postaci wypłaty przyznanego świadczenia ma być realizowana na rachunek córki, I. K. (Realizacja: przelewy na konto bankowe córki I. K.). Sądowi I instancji fakt ten jest znany, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, iż I. K. jest córką M. D., "na której konto organ wpłaca świadczenie dla wnioskodawcy". Wbrew twierdzeniom Sądu organy nie uznawały I. K. za stronę postępowania. Świadczenie przyznano M. D., natomiast wypłata świadczenia dokonywana jest na konto I. K., gdyż strona nie posiada rachunku bankowego. Powyższe okoliczności zostały pominięte w rozważaniach Sądu, który nie dokonał żadnej oceny materiału dowodowego i skutków zapisów zawartych w wywiadzie środowiskowym oraz oznaczenia zawartego w decyzji tj. oznaczenia jako adresata (strony) M. D. Ich uwzględnienie spowodowałoby natomiast, iż usunięte zostałyby wątpliwości co do strony podmiotowej, jakie faktycznie może budzić decyzja organu I instancji. Kolegium podniosło ponadto, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie, również w formie elektronicznej, z zastosowaniem systemu informatycznego. System informatyczny w którym sporządzane są decyzje administracyjne wymusza wręcz w przypadku, gdy przyznane świadczenie jest przelewane na rachunek bankowy, wskazanie właściciela tego rachunku i właściciel ujawniany jest w decyzji administracyjnej. Odróżnić przy tym należy przyznanie świadczenia od czynności materialno – technicznej w postaci przelewu przyznanego świadczenia. Kolegium wytknęło również, że uzasadniając wyrok Sąd I instancji najpierw wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a następnie uznał, że naruszeniem takim jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd nie odróżnia zatem dwóch odrębnych wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Uzasadniając zarzut błędnego zastosowania art. 135 p.p.s.a. Kolegium wskazało, że miałby on zastosowanie, gdyby w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji wydano np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia określonych dokumentów, po uprzednim wezwaniu. Wówczas Sąd I instancji, oceniając całe postępowanie mógłby, stosując art. 135 p.p.s.a. i stwierdzając nieważność wydanych decyzji, uchylić także wydane w toku tego postępowania postanowienie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, a tym samym powoływanie w zaskarżonym wyroku art. 135 p.p.s.a. jest chybione. Jako naruszające art. 134 § 1 p.p.s.a. Kolegium uznało stanowisko Sądu, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji czyni dalszą kontrolę niedopuszczalną, a tym samym niedopuszczalne jest odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem kasatora taki pogląd nie znajduje oparcia w przepisach p.p.s.a.; żaden przepis tej ustawy nie kształtuje zasady, że dokonanie oceny legalności decyzji w jednym aspekcie wyłącza ocenę w kolejnym, tj. że dalsza kontrola jest niedopuszczalna. W ocenie Kolegium zarówno strona skarżąca jak i organ administracji, skoro wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne, mają prawo żądania dokonania pełnej oceny legalności wydanych rozstrzygnięć, tak aby kolejne decyzje wydane po usunięciu wady o której to orzekł sąd administracyjny nie były przedmiotem kolejnej identycznej skargi, a w konsekwencji przedmiotem kolejnego postępowania przed sądem. Zarówno zatem na podstawie art. 1 p.u.s.a. jak też art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest do całkowitej a nie fragmentarycznej oceny rozstrzygnięć wydawanych przez organ administracyjny. W kwestii naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy mimo złożonych akt sprawy i jasnych adnotacji zawartych chociażby w wywiadzie środowiskowym, Sąd I instancji miał jednak wątpliwości co do strony w postępowaniu o przyznanie zasiłku stałego, czy też nie jest Sądowi znane, że organy administracji stosują homologowane systemy informatyczne, które "wymuszają" pewne zapisy w decyzjach administracyjnych – to nie było najmniejszych przeszkód, aby dopuścić dowody w tym zakresie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kolegium wskazało, że wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest wadliwa i niespójna, bowiem poza kategorycznym stwierdzeniem, że decyzje zostały wydane z wadą szczególną, Sąd nie dokonał żadnej oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności nie odniósł się do zapisów zawartych w wywiadzie środowiskowym, wyraźnie wskazujących, kto jest stroną i na czyje konto przyznane stronie świadczenie ma być przelane. Sąd nie odniósł się do tego, jakie skutki wywołują takie zapisy oraz czy mają one wpływ na zapisy zawarte w decyzji administracyjnej. Za niezrozumiałą uznało Kolegium wypowiedź Sądu, że "z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest związany podstawą nieważności". Zdaniem Kolegium to sąd administracyjny ma ustalić czy faktycznie przesłanki zawarte wart. 156 § 1 k.p.a. w zaskarżonej decyzji faktycznie wystąpiły i w przypadku takiego ustalenia w sposób który nie budzi żadnej wątpliwości, :stosuje normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W opinii Kolegium lakoniczność uzasadnienia wskazuje, że Sąd I instancji dokonał pobieżnej oceny legalności wydanych decyzji. Ponadto wbrew wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku nie ma żadnych wskazań dla organów administracji co do dalszego działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie najistotniejszym zarzutem kasatora jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organów administracji są obarczone wadą szczególną skierowania do osoby nie będącej stroną. Kasator w tej kwestii uznał, iż dla ustalenia, do kogo, spośród dwóch osób wymienianych w sentencji decyzji, decyzja ta została skierowana, nie jest najważniejsze – jak przyjął to Sąd I instancji – kto został wskazany w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji. Z uzasadnienia podniesionego zarzutu wynika, że zdaniem kasatora w takim przypadku na równi z rozstrzygnięciem (osnową) decyzji należy brać pod uwagę inne elementy decyzji tj. komparycję sentencji (z uwzględnieniem przyjętego układu graficznego), zamieszczony pod uzasadnieniem decyzji spis osób, którym organ zamierza doręczyć decyzję, a ponadto należy uwzględnić zdarzenia poprzedzające decyzję (tj. z czyim udziałem były przeprowadzone czynności postępowania i kto w nich były określany jako podmiot, który ma ewentualnie otrzymać świadczenie) oraz czynności podjęte po podpisaniu decyzji (komu doręczono decyzję, kto wniósł odwołanie od decyzji). Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji jej elementem drugorzędnym, pomimo że właśnie w tym miejscu organ wypowiada się o prawach i obowiązkach strony. Ponadto ustalenie, do kogo została skierowana decyzja wymagałoby funkcjonowania jej w obrocie prawnym przez cały czas nierozerwalnie z aktami sprawy. W tak podstawowej kwestii, jak wskazanie, do kogo skierowana jest decyzja, nie można pozwalać na niejasności. Wówczas, kiedy wprost w rozstrzygnięciu wskazano, kto ma otrzymać świadczenie – sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) a pozostałymi elementami decyzji musi być rozstrzygana z zachowaniem pierwszeństwa osnowy decyzji. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w istocie decyzja została skierowana do I. K. W przypadku natomiast gdy – jak wynika z akt sprawy – jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W żaden sposób nie można przy tym zaakceptować poglądu Kolegium, że o treści decyzji ma decydować sposób, w jaki funkcjonuje system informatyczny. To nie osoby tworzące system informatyczny, ale ustawodawca rozstrzyga o tym, jaką treść powinna zawierać decyzja administracyjna. Tymczasem przewidując w art. 17 ust. 1 pkt 17 ustawy o pomocy społecznej obowiązek sporządzanie sprawozdawczości w formie elektronicznej ustawodawca nie zastrzegł jednocześnie, że decyzje administracyjne objęte taką sprawozdawczością mają posiadać inną treść niż wskazaną w przepisach k.p.a. W ramach rozważanej podstawy kasacji, Kolegium podnosi, iż Sąd I instancji wypowiada się raz o wadzie decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a dalej mówi o wadzie w postaci skierowania decyzji od osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podnosząc ten zarzut Kolegium nie wskazało jednakże, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie, co skutkuje uznaniem tego zarzutu za niezasadny. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe bowiem w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut kasator nie wskazuje bowiem, jakie to uzupełniające dowody z dokumentów miałby przeprowadzić sąd pierwszej instancji i jaki miałyby one wpływ na wynika postępowania. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie przedstawił stanu faktycznego w sposób niepełny czy lakoniczny, sąd przedstawił stan faktyczny w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla dokonania rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności wyklucza zaś potrzebę badania innych wad, bo nawet jeżeli one są, to nie zmieniają konieczności stwierdzenia nieważności; wypowiadanie się natomiast, czy te wady są, a jeżeli tak – to do jakich naruszeń doszło powodowałoby, że Sąd Wojewódzki przestawałby występować w roli kontrolera, a zacząłby zastępować organ administracyjny w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki nieważności zaskarżonej decyzji zwalniało w zasadzie Sąd od oceny argumentacji zawartej w skardze. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego nie tylko bowiem zmusza ten organ do ponownego rozpoznania sprawy, ale - z uwagi na występowanie w tej sytuacji skutku ex tunc - traktuje się zaistniały stan rzeczy tak, jakby nigdy nie została wydana zaskarżona decyzja (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 1248/08). Zbędne tym samym są także wskazania dla organu co dalszego postępowania, skoro konieczność ponownego, pełnego rozpatrzenia sprawy wynika z samej istoty rozstrzygnięcia podjętego przez sąd. W żaden sposób kasator nie uzasadnił natomiast w jaki sposób rażące go sformułowania uzasadnienia Sądu I instancji co do "związania podstawą nieważności" miały wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, nawet jeżeli by uznawać, iż sformułowanie to jest nieprecyzyjne – zarzut nie może być uznany za zasadny. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – miałby polegać na błędnym przyjęciu, iż przepis ten stanowił podstawę uchylenia decyzji organu I instancji wydanej w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że użyte w powyższym przepisie pojęcie "sprawa administracyjna" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania Sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt 1353/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 321590). W oparciu o ten przepis sąd administracyjny władny jest zatem orzekać także o decyzji wydawanej w postępowaniu zwykłym, przez organu I instancji. Wskazany przez skarżącego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego – art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego, a nie materialnego. Przepis ten sam w sobie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skutecznego podniesienia wymaga powiązania go z uchybieniem przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. To, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.u.s.a.. Zarzut błędnej oceny legalności decyzji powinien zostać uczyniony poprzez powiązanie art. 1 p.u.s.a. z uchybienia art. 145 czy też art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2007 r. , sygn. akt I FSK 1260/06), czego Kolegium w skardze nie uczyniło, co czyni powyższy zarzut bezskutecznym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tą oddalił.