II OSK 1440/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 552/09 o odrzuceniu skargi Z. C. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 26 lutego 1999 r., Nr II/16/99 w przedmiocie diet przysługujących sołtysom postanawia oddalić skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 1440/09 UZASADNIENIE Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 1999r. nr [...] w sprawie diet przysługujących sołtysom sołectw gminy P. i zasad ich wypłacania. Swoją skargę poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wniesione do organu w dniu 20 lutego 2009 r. Rada Miejska w P. nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Wezwanie skarżącego było przedmiotem dyskusji na sesji Rady w dniu 27 marca 2009r., lecz Rada nie podjęła w tej kwestii żadnej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 552/09, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę Z. C. odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia podał, że skarżący nie zachował, określonego w art. 53 § 2 powołanej ustawy, terminu do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w P. nie udzieliła formalnej odpowiedzi na to wezwanie. Zatem termin do wniesienia skargi wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Skarżący swoje wezwanie do usunięcie naruszenia prawa wniósł na sesji Rady w dniu 20 lutego 2009r. (co wynika z protokołu obrad Rady). Zatem termin 60 dni upłynął w dniu 21 kwietnia 2009r., podczas gdy skarga została sporządzona i wniesiona do organu w dniu 7 maja 2009r., a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Dodatkowo Sąd wskazał, że wprawdzie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, lecz na sesji w dniu 27 marca 2009r., na której był obecny skarżący, odbyła się dyskusją nad jego wnioskiem o zmianę kwestionowanych przez niego zapisów. Dyskusja ta nie została zakończona żadną uchwałą. Gdyby nawet jednak przyjąć, w sposób najbardziej korzystny dla skarżącego, iż "brak pozytywnego stanowiska Rady" (jak to określono w odpowiedzi na skargę) podczas obrad w dniu 27 marca 2009r. stanowił swoistą formę odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to i tak termin do wniesienia skargi nie zostałby przez skarżącego zachowany. W takim wypadku bowiem 30-dniowy termin do wniesienia skargi upłynąłby z dniem 27 kwietnia 2009r., a zatem jej wniesienie w dniu 7 maja 2009r. także nastąpiłoby z przekroczeniem terminu. Z. C. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił: naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożona została po upływie terminu; * naruszenie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i uznanie tym samym, że także art. 35 i art 36 k.p.a. nie mają zastosowania do ustalenia, kiedy można uznać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezskuteczne jako konieczny warunek dopuszczalności skargi; oznacza to praktyczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obowiązującego przepisu; * naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis zawarty w tym artykule całkowicie eliminuje tryb wnoszenia skargi określony w art. 101 u.s.g, zwłaszcza zaś element opisany w słowach "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia" - a to na tej podstawie, iż Sąd pominął związek czasowy w aspekcie dopuszczalności skargi. Przesłanką wniesienia skargi według tego ostatniego przepisu jest bezskuteczność wezwania w dniu jej wnoszenia, a nie jakaś swoista bezskuteczność "następcza"; * naruszenie art. 52. § 4. p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przy rekonstrukcji normy dotyczącej zakresu regulacji art. 53. § 2. p.p.s.a. Pierwszy wymieniony tutaj artykuł jako całość w zasadzie nie ma zastosowania do skarg z art. 101 u.s.g, co nie powinno budzić wątpliwości (chociaż przecież uzupełnia obowiązek wezwania o wymóg pisemności, czego nie ma w art. 101 ust. 1 u.s.g.), gdyż w określonych sprawach nakazuje przed złożeniem skargi wezwać organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa, a kwestia ta jest już uregulowana ("W przypadku innych aktów, jeśli ustawa nie stanowi inaczej..."). Prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala uznać, że ustawa, art. 101. ust. 1 u.s.g., stanowi inaczej, choć także żąda wezwania do usunięcia naruszenia. Słowa "W przypadku innych aktów... jeśli ustawa nie stanowi inaczej" są pierwszym członem co najmniej dwóch norm. Dalszy ciąg pierwszej znajduje się w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy p.p.s.a. Dalszy ciąg "drugiej" (albo kilku innych) mieści się w art. 53. § 2. p.p.s.a. Taka interpretacja pozwala w pewnych sytuacjach na złagodzenie poglądu, iż regulacji zawartych w art. 53 § 2. p.p.s.a. oraz 101. ust. 3. u.s.g. nie da się pogodzić, gdy tylko uznać, że procedurę składania skargi (zwłaszcza w modelu abstrakcyjnym) regulują komplementarnie. Zatem 30 dniowy termin do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie należy liczyć od ostatniego dnia terminu, w którym zgodnie z art. 35 i 36 k.p.a. organ administracji ma czas na reakcję, tzn. albo pozytywne załatwienie sprawy, albo udzielenie odpowiedzi pozytywnej bądź negatywnej. Wykluczenie przepisów ustawowych regulujących inaczej kwestię terminów do wniesienia skargi jest bezpodstawne i nieużyteczne, nie gwarantuje też ochrony osobom, które zastosują się literalnie do jasnej procedury opisanej częściowo w art. 101 u.s.g,. Oczywiście tak będzie, jeśli podzieli się pogląd, że regulacja z art. 102a u.s.g. nie wyłącza całkowicie zastosowania ar. 53. § 2 p.p.s.a do skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalszej części tego uzasadnienie ustawą procesową ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z § 4 ww. artykułu wynika z kolei, że przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Przepis art. 53 § 2 powołanej ustawy wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, uznano, że art. 53 § 2 powołanej ustawy ma zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest więc prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwanie (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W świetle powyższego za bezzasadny uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 53 § 2 i art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może także zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie bezsporne bowiem jest, iż skarżący wezwał Radę Gminy w P. do usunięcia naruszenia prawa na sesji Rady w dniu 20 lutego 2009r. Zatem Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 26 lutego 1999 r. upłynął w dniu 21 kwietnia 2009r. Tym samym, stosownie do w/w przepisu skarga skarżącego wniesiona w dniu 7 maja 2009 r., jako spóźniona podlegała odrzuceniu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w postanowieniu.