II OSK 143/10

Dnia 2 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska( spr. ) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 670/09 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającej zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. N. pozwolenia na budowę pawilonu przy ul. [...] w P. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. poprzedniej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ wskazał, że Wojewoda W. nie dokonał weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji mimo braku ku temu podstaw. W jego ocenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wymieniony wyżej przepis, przyjmując, iż konieczność dokonania weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. "pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a." uzasadnia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie nie występuje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani też w znacznej części przez organ I instancji. Podkreślił, że konieczności przeprowadzenia takiego postępowania nie widział Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdy rozstrzygał uprzednio merytorycznie sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto zarzucił, że we wniosku żądał zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tymczasem zainicjowane tym wnioskiem postępowanie prowadzone było na podstawie art. 155 K.p.a. W ocenie skarżącego, rozpoznanie sprawy ponad żądanie strony jest traktowane jako działanie bez podstawy prawnej prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji – wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że Wojewoda W. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego czy decyzja z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych – o stwierdzenie nieważności której wnioskował skarżący – została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. Ustalenie czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. należy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do organu I instancji. Skoro organ I instancji nie przeprowadził takich ustaleń to podjęcie przez organ II instancji merytorycznej oceny powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. N. zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy organ I instancji ocenił legalność decyzji i orzekł o stwierdzeniu jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. co w konsekwencji narusza przepisy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a., – oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 139 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 151 P.p.s.a. przyjmując, że "uchylenie zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego nie stanowiło odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a., gdy tymczasem decyzja Wojewody W. była zgodna z wnioskiem strony, a jej uchylenie spowodowało, iż organ II instancji wydał decyzję niekorzystną dla strony odwołującej się i tym samym nie podporządkował się ocenie zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie". W związku z powyższymi naruszeniami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd akceptując rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej jego oceny pod względem zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. bowiem przedmiotem postępowania przed Wojewodą W. była ocena legalności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. W złożonym wniosku skarżący domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zarzucając, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że skoro organ I instancji ocenił legalność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. i stwierdził jej nieważność to brak było podstaw do przyjęcia, że wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji było zasadne. Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie było w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniającej konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odnośnie drugiego zarzutu skarżący podnosi, że decyzja Wojewody W. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. była zgodna z jego wnioskiem. Uchylenie tej decyzji spowodowało, iż organ II instancji wydał decyzję niekorzystną dla strony, a tym samym nie zastosował się do oceny prawnej wyroku Sądu z dnia [...] października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zawarta w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej zawarte zostały w art. 174 cytowanej wyżej ustawy, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) jak i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. 1. Podstawowym zarzutem tej skargi jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została, zdaniem wnoszącego skargę, z naruszeniem stanowiącego jej podstawę prawną art. 138 § 2 K.p.a. a także art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy czym powołując ten ostatni przepis autor skargi kasacyjnej nie wskazał w czym upatruje naruszenie tego przepisu. Zwalnia to Sąd kasacyjny z obowiązku ustosunkowania się do tego zarzutu, tym bardziej że zestawiając go z zawartym w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięciem jest on co najmniej niezrozumiały. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest bezzasadny, Artykuł 138 § 2 K.p.a., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przewiduje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanie tej decyzji, stanowiącej odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, możliwe jest jedynie wówczas gdy spełnione zostaną wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki. Tak więc organ odwoławczy upoważniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może taką decyzję wydać gdy wykaże, że nie jest w stanie z uwagi na znaczne brak w materiale sprawy przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego, do czego upoważnia go brzmienie art. 136 K.p.a. Tak więc gdy organ I instancji w przeważającej części nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, zasadne będzie skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.,a. Tego rodzaju sytuacja – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – zaistniała w niniejsze sprawie. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającej – na podstawie art. 155 K.p.a. – zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. pozwalającej na budowę tymczasowego pawilonu w części dotyczącej okresu użytkowania obiektu. Stwierdzając nieważność tej decyzji, organ I instancji przyjął, że skoro decyzja o której zmianę wystąpiono już nie obowiązywała to złożony przez S. N. wniosek nie powinien zostać rozpatrzony merytorycznie – na co wskazuje sentencja decyzji stwierdzając, że nie został on uwzględniony – lecz należało wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania. Wskazać w tym miejscu wypada, że brak przedmiotu sprawy – tutaj decyzji ostatecznej w obrocie prawnym – może co najwyżej stanowić przyczynę umorzenia postępowania, wszczętego wnioskiem (art. 105 K.p.a.). Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydawania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Odnosząc się do motywów zawartych w decyzji organu I instancji podzielić należy stanowisko tak organu odwoławczego jak i Sądu I instancji, że z ich treści nie wynika czy i którą z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. dotknięta jest kontrolowana w trybie nadzoru decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) i może ono mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia złożonego przez S. N. wniosku wynika, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. z powodu rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Do wskazanych we wniosku okoliczności tak prawnych jak i faktycznych organ I instancji nie odniósł się. Brak też jakichkolwiek rozważań prawnych wskazujących na konieczność wyeliminowania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, w oparciu o inne przesłanki zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. Przyjmując błędne założenie, że w sprawie złożonego przez S. N. wniosku o zmianę decyzji winna zostać wydana decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania, organ I instancji odstąpił od zbadania sprawy w aspekcie art. 156 § 1 K.p.a., w tym rozważenia zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. Przedstawione wyżej uchybienia zasadnym czynią stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Wykluczało to możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z regulacji zawartej w art. 136 K.p.a. Uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy we własnym zakresie, naruszyłoby bowiem zawartą w art. 16 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 2. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszące się do zarzutów wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej świadczy o niezrozumieniu instytucji zawartej w art. 139 K.p.a. a także odnoszących się do tego przepisu motywów Sądu I instancji (art. 153 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, na skutek złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji uwzględniającej jego wniosek o stwierdzenie nieważności istotnie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius, na skutek wydania przez niego decyzji merytorycznej, odmawiającej stwierdzenia nieważności (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zakazu tego nie narusza – wbrew temu co twierdzi skarżący – decyzja kasatoryjna, która nie rozstrzyga sprawy merytorycznie a jedynie uchyla decyzje organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., sygn. akt OSK 1270/06). 3. Wobec braku jakichkolwiek wskazań w tym względzie nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a., tj. "wskazań i oceny" zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł jak w sentencji (art. 184 P.p.s.a.).