II SA/Po 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 1[..] marca 2008 r. nr [..] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia [..] stycznia 2008r. nr [..] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska W toku postępowania administracyjnego - wszczętego wnioskiem R. S. i A. Sz. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawów rybnych na działkach nr [...]-[...],[...],[...],[...],[...]-[...],[...]-[...],[...]-[...] położonych w B. - Wójt Gminy Z. zwrócił się na podstawie art. 106 kpa oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 zez zm.) do Starosty Z. o uzgodnienie projektu decyzji w tej sprawie w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta Z. negatywnie ustosunkował się do tego zamierzenia. W uzasadnieniu ustalił na podstawie mapy glebowo-rolniczej, że grunty składające się na teren planowanej inwestycji "stanowią gleby pochodzenia organicznego - torfy niskie i podlegające szczególnej ochronie". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ochrona gruntów rolnych polega na zachowaniu istniejących torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Budowa ziemnych stawów rybnych na przedmiotowym gruncie musiałaby wiązać się z wydobyciem torfu, który zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa. Skoro wydobywanie kopaliny wymaga uzyskania koncesji (art. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze) to zdaniem Starosty, rozpoczęcie wydobywania w takim przypadku torfu musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji zezwalającej na nietrwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a budowa ziemnych stawów rybnych może być wykonywana w ramach rekultywacji tych gruntów, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W podsumowaniu Starosta uzasadnił zajęcie negatywnego stanowiska tym "że poprzez budowę stawów rybnych nie zostaną zachowane torfowiska, przez co zostanie naruszony interes ochrony gruntów rolnych". Wnioskodawcy wnieśli na to postanowienie zażalenie. Wyjaśnili, że działki stanowiące teren planowanego usytuowania stawów rybnych nabyli od Gminy Z . Jest to teren florystycznie zróżnicowany, z przewagą bagiennych zespołów szuwarowych, a wysoki poziom wody w rzece [...] uniemożliwia jego rolnicze wykorzystanie. Dlatego właśnie wnioskodawcy zamierzają pobudować ziemne stawy rybne i wyłączyć te grunty z produkcji rolniczej. Występowanie na tym gruncie gleb pochodzenia organicznego - torfów niskich nie koliduje z budową stawów rybnych, gdyż ukształtowanie terenu i wysoki poziom wody w rzecze powoduje, że budowa stawów polegać będzie na zdjęciu wierzchniej warstwy glebowej do głębokości 1,1 m - z rozplantowaniem jej na przyległym terenie i projektowanych groblach. Torfy niskie nie zostaną naruszone, a powstałe stawy nie spowodują ich przesuszenia. Wykopy pod stawy o głębokości 1,1 m nie naruszą występujących pokładów torfów niskich, bo z posiadanego przez wnioskodawców profilu analitycznego wynika, że na tych gruntach torfy niskie zalegają na głębokości 1,7 m pod powierzchnią terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia[...]września 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i 134 kpa uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta Z. dnia [...] stycznia 2008 r. postanowił negatywnie ustosunkować się - w zakresie ochrony gruntów rolnych - do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie ziemnych stawów rybnych w B. gmina Z. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem klasyfikację wymienionych gruntów przeprowadzono w 1963 r., zatwierdzono w 1965, zaś mapa glebowo-rolnicza sporządzona została w 1975 r., a jej dane kwestionowali wnioskodawcy. Dlatego organ uzgodnieniowy zlecił biegłemu sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wydanie opinii w tym zakresie. Na podstawie opinii gleboznawczej z dnia 8 listopada 2007 r. organ ustalił, że wymienione grunty (badane "metodą odkrywkową" do głębokości 1,50 m) stanowią gleby pochodzenia organicznego - torfy niskie, podlegające ochronie. Ramy tej odmowy wyznacza ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiąca w art. 3 ust. 1 pkt 4, iż ochrona gruntów rolnych polega na zachowaniu istniejących torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Budowa ziemnych stawów rybnych na tym gruncie doprowadziłaby do bezpowrotnego zniszczenia istniejącego torfowiska, jak również do wydobycia torfu, który zgodnie z prawem geologicznym i górniczym jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa. Zażalenie na to postanowienie wniósł R. S. zarzucając, iż rażąco narusza ono prawo , a organ I instancji dowolnie zinterpretował stan faktyczny i przepisy prawa materialnego. Zaprzeczył, ustaleniom organu orzekającego, aby gleboznawca w trakcie badań prowadzonych przed wydaniem opinii przeprowadził badania gruntu metodą odkrywkową od powierzchni ziemi do głębokości 1,5 metra i wyjaśnił, że badanie gruntu polegało na wykopaniu dwóch otworów na głębokości około 40 - 50 cm; już na tej głębokości pojawiła się woda gruntowa. Organ orzekający nie zgromadził też czytelnych i aktualnych map geologicznych tego terenu. Skarżący podkreślił, że "budowa gospodarstwa rybackiego metodą wskazaną (...) nie zmienia przeznaczenia i charakteru tego terenu, bowiem gospodarstwo rybackie jest gospodarstwem rolnym. Grunty te stanowią łąki i nieużytki i w zasadzie nie można ich racjonalnie wykorzystać inaczej niż na cele rolnicze - gospodarstwo rybackie. W podsumowaniu wywodów skarżący podkreślił, że Gmina sprzedała mu grunty o charakterze rolnym - nieużytki i chce te grunty zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, w tym: mapy ewidencyjnej z zaznaczonym kolorem żółtym terenu planowanej zabudowy, mapy glebowo-rolniczej opatrzonej legendą oraz opinii biegłego gleboznawcy ustalono, że teren przeznaczony pod inwestycję jest na mapie glebowo-rolniczej zaznaczony kolorem żółtym i posiada oznaczenia "3zTn". Symbol "3z" oznacza użytki zielone słabe i bardzo słabe, symbol T - gleby torfowe i murszowo-torfowe, a symbol "n" torfy niskie. Badania gleby metodą odkrywkową przeprowadzone przez biegłego gleboznawcę pokrywają się z ustaleniami dokonanymi podczas prac klasyfikacyjnych w 1963 r. i w 1975 r. Gleby na działkach objętych badaniami są glebami organicznymi. Materię organiczną stanowi torf turzycowy z domieszką trzcinowego. Wierzchnia warstwa 30 - 50 cm stanowi torf turzycowy, poniżej zalega torf o strukturze gąbczastej, a głębiej o strukturze filcu. Żalący się potwierdził pośrednio istnienie torfów niskich, bowiem w piśmie z dnia 24 lipca 2007 r. stwierdził, że budowa stawów rybnych polegać będzie na zdjęciu wierzchniej warstwy glebowej bez naruszenia torfów niskich. Kolegium przyznało rację R.S., że stawy rybackie są formą działalności rolniczej, jednakże zdaniem organu drugiej instancji nie jest to przesłanką konieczną, ani wystarczającą dla pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Gdy na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. R. S. wniósł skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określonej skrótem ppsa, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło zarówno swoje postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało za zasadny zarzut skargi odnośnie nieprzeprowadzenia ekspertyzy "na wszystkich wskazanych we wniosku działkach". Organ pierwszej instancji negatywnie ustosunkowując się do budowy stawów rybnych na 34 działkach o gruntach organicznych - torfowych niskich podlegających ochronie jako torfowiska wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych przeoczył, że biegły gleboznawca nie przeprowadził badań gleby na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] stanowiących nieużytki - bagna oraz rowy. Nie można zatem stwierdzić, czy także te grunty stanowią torfowiska, a w konsekwencji "czy negatywna opinia Starosty w stosunku do tych działek jest uzasadniona". Kolegium poleciło też organowi pierwszej instancji wzięcie pod uwagę pozostałych zarzutów zawartych w pismach skarżącego. Powyższe postanowienie, wydane w trybie autokontrolnym, było przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez R. S. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 714/08. Uwzględniając tę skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 714/08 uchylił postanowienie autokontrolne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 ppsa. Kolegium bowiem, mimo że uchyliło postanowienie organu I instancji, to jednak nie uznało zasadności, ani wszystkich zarzutów i wniosków, ani wskazanej w skardze argumentacji. Po uprawomocnieniu się wyroku kasującego postanowienie kontrolne - Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie w sprawie o sygn. II SA/Po 564/08 zawieszone postanowieniem z dnia 4 września 2008 r. w oczekiwaniu na wynik powyższej sprawy sygn. akt II SA/Po 714/08 i rozstrzygając sprawę ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2008 r. negatywnie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawów rybnych - zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych względów niż w niej wskazano. Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu uzgodnieniowym w związku z ubieganiem się przez skarżącego R.S. i uczestnika postępowania A.Sz. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ziemnych stawów rybnych na wskazanym terenie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu między innymi z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) wskazano, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolnicze i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście uzgodnienie w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu omawianego art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2069/06, Lex nr 308031). Poza tym do gruntów rolnych zalicza się zarówno torfowiska jak i gruntu pod stawami rybnymi (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Słusznie Starosta Z. podkreślił w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r., że przedmiot niniejszego postępowania uzgodnieniowego jest ograniczony do oceny, czy planowaną inwestycję można zaakceptować z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Ochrona gruntów rolnych, jak wynika z przepisów art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) może być bądź ilościowa, czyli polegająca na ograniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź jakościowa - polegająca na a) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji, b) zapobieganiu szkodom, c) rekultywacji i przywracaniu wartości, d) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych, e) poprawianiu wartości użytkowej gruntów leśnych, f) ograniczeniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Torfowiska i oczka wodne są gruntami rolnymi (art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Pojęcie torfowisk nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie, natomiast w naukach rolniczych przez "torfowiska" rozumie się hydrogeniczne siedliska glebotwórcze akumulujące w warunkach braku przepływu wody różne rodzaje torfu, których skład odpowiada zbiorowiskom roślinności torfotwórczej (patrz Komentarz W.Radeckiego do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyd. Difin W-wa 2009 r. str. 45 i 49). Z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z opinii gleboznawcy mgr. M. G. z dnia 10 listopada 2007 r. (k. 35 i 36 akt administracyjnych) wynika, że część gruntów skarżącego wskazanych jako teren planowanej budowy ziemnych stawów rybnych "to typowe gleby organiczne - bagienne wytworzone z torfów torfowisk niskich", a pozostałe wskazane działki stanowią nieużytki - bagna oraz rowy. Wobec ograniczenia się przez gleboznawcę, zgodnie zresztą z treścią zlecenia, do sprawdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiących teren zamierzonej inwestycji - nie można ocenić trafności bliżej nieumotywowanego stwierdzenia Starosty Z. zawartego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, iż budowa ziemnych stawów rybnych na przedmiotowym gruncie, stanowiącym gleby pochodzenia organicznego - torfy niskie "byłaby związana z bezpowrotnym zniszczeniem istniejącego torfowiska (...)". W związku ze zleconym przez organ uzgodnienieniowy zakresem opinii gleboznawcy należy jeszcze raz podkreślić, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych wydaje w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do nieruchomości wskazanych w katastrze jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według definicji katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków) zawartej w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) pod tym pojęciem rozumie się jednolity dla Kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą gruntu (art. 20 ust. 1 pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego). W rozpoznawanej sprawie zbadania przez biegłego wymagała nie tyle gleboznawcza klasyfikacja gruntów, na których właściciele planują zbudować ziemne stawy rybne, co skutki ewentualnej lokalizacji tych stawów na konkretnym torfowisku niskim. Już w pierwszym zażaleniu z dnia 24 lipca 2007 r. R.S. i A. Sz. podnieśli, że "budowa stawów polegać będzie na zdjęciu wierzchniej warstwy glebowej do głębokości 1,1 m - z rozplantowaniem jest na przyległym terenie i projektowanych groblach. Torfy niskie nie zostaną naruszone, a powstałe stawy nie będą powodowały przesuszania ich". Tych twierdzeń organy obu instancji nie sprawdziły pod kątem ochrony gruntów rolnych, ani nawet nie odniosły się do nich, co oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 kpa w stopniu rzutującym na wynik sprawy. W toku dalszego postępowania przy pomocy biegłego trzeba będzie zatem wyjaśnić, czy na przedmiotowym terenie torfowisk - z uwagi na ich rodzaj i ze względu na rodzaj inwestycji - nie mogą zostać zlokalizowane żadne stawy rybne, czy też - przy spełnieniu przez inwestorów pewnych warunków lub rygorów - torfowiska da się zachować. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega na "zachowaniu torfowisk". Za całkowicie chybione uznać należy stanowisko organu uzgodnieniowego I instancji, iż planowanej inwestycji nie można pozytywnie uzgodnić dlatego, że budowa ziemnych stawów rybnych na konkretnych, stanowiących własność osób fizycznych, torfowiskach byłaby związana z wydobyciem torfu, który zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa. Przecież w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) tylko te złoża kopalin stanowią własność Skarbu Państwa, które nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowej. Natomiast złoża kopalin stanowiące część składową nieruchomości objęte są prawem własności właściciela gruntu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 742/00, Lex nr 56652 - dopiero złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości, a więc znajdujące się na głębokości przekraczającej jej granicę, należą do Skarbu Państwa. Prawo geologiczne i górnicze reguluje prawo do kopalin tylko w zakresie nie objętym art. 143 k.c. W toku dalszego rozpatrywania sprawy należy przede wszystkim sprawdzić twierdzenie skarżącego, że jego plany inwestycyjne są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro sprawa nie została wyjaśniona do rozstrzygnięcia i wymaga uzupełnienia we wskazanych kierunkach, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 ppsa orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska MK