VI SA/Wa 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. P. utrzymał w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Zajmując stanowisko w sprawie Minister wyjaśnił, iż w/w uchwałą Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że zdająca uzyskała z testu wyboru 189 punktów, co zgodnie z przepisem art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, oznaczało negatywny wynik egzaminu. W odwołaniu od powyższej uchwały A. P. wniosła o jej zmianę i uznanie, że uzyskała pozytywny wynik egzaminu konkursowego. Skarżąca nie zgodziła się ze wskazanymi jako prawidłowe odpowiedziami na pytania testowe nr 20, 47, 98, 100, 134, 139, i 196, powołując w uzasadnieniu odwołania szczegółowe argumenty mające świadczyć o prawidłowości udzielonych przez nią odpowiedzi. Nadto podniosła zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia egzaminu. Minister wskazał, iż egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister podniósł także, iż w ramach postępowania odwoławczego dokonał ponownego przeliczenia punktów, w wyniku czego ustalił, iż uchwała Komisji Egzaminacyjnej jest w tym zakresie w pełni prawidłowa, zaś A. P. uzyskała z egzaminu konkursowego 189 punktów, co stanowi wynik negatywny. Podkreślił, iż decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Minister Sprawiedliwości odniósł się też do zarzutów odwołania dotyczących zakwestionowanych pytań nie podzielając w tym zakresie stanowiska zainteresowanej. Wskazał na podstawę prawną z której wynikała odpowiedź na zakwestionowane pytania podana w kluczu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości kwestionowane pytania zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. W ocenie Ministra sposób organizacji egzaminu i ewentualny brak komfortu zdającej nie miał wpływu na uzyskany przez nią wynik. W konkluzji organ uznał, iż wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską został ustalony prawidłowo. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 339 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że pytania nr 20, 47, 98, 100, 134, 139 i 196 testu zostały sformułowane zgodnie z powołanym przepisem, oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. - poprzez skrótowe i pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, jednostronne i nieobiektywne rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, rozstrzyganie wątpliwości na jej niekorzyść, oparcie się tylko na części materiału dowodowego a także wadliwe i niepełne uzasadnienie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła swoje dotychczasowe, szczegółowo przedstawione w odwołaniu, zarzuty dotyczące pytań testowych nr 20, 47, 98, 100, 134, 139 i 196 stwierdzając, iż sporny test dla kandydatów na aplikację radcowską zawierał błędy, zaś zaskarżona decyzja nie zawierała przekonujących argumentów. W szczególności wywodziła, iż na pytanie nr 20 nie można było udzielić prawidłowej odpowiedzi albowiem było ono wadliwie skonstruowane. Pytanie nr 47 zawierało dwie prawidłowe odpowiedzi A i C. Na pytanie nr 98 zdaniem skarżącej udzieliła odpowiedzi prawidłowej a Minister Sprawiedliwości nie zdołał udowodnić, iż prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź wskazana w kluczu. Odnośnie pytania nr 100 skarżąca podniosła, iż było ono sformułowane nieodpowiednio do sprawdzenia wiedzy ewentualnego adepta do zawodów prawniczych. W ocenie skarżącej pytanie nr 134 nie zawierało jednego z warunków koniecznych do zaakceptowania odpowiedzi wynikającej z klucza. Pytanie nr 139 dotyczyło zagadnienia wywołującego spór w doktrynie, natomiast w pytaniu nr 96 żadna z podanych do wyboru odpowiedzi nie jest prawidłowa. W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż negowane przez nią pytania testowe nie spełniały wymagań, jakie stawia przepis art. 339 ustawy o radcach prawnych. W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - każda odpowiedź powinna być uznana przez Komisję Egzaminacyjną za prawidłową. Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ponieważ stopień trudności egzaminu rażąco odbiegał od stopnia trudności egzaminów z poprzednich lat, a jednakowa trudność testów przygotowanych w poszczególnych latach stanowi jedyną gwarancję stosowania zasady równości przez organy administracyjne wobec kandydatów na aplikantów. Stwierdziła także, iż egzamin na aplikację radcowską został przeprowadzony z pogwałceniem zasady poszanowania godności człowieka wyrażonej w art. 30 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisów art. 332 ust. 1 i 4 ustawy o radcach prawnych Minister Sprawiedliwości każdego roku powołuje zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (zespół konkursowy), który przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru (test składa się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa; pozytywny wynik otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów – por. art. 339 ust. 1 i 3 ustawy; uprawnia go to do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od ogłoszenia wyników egzaminu - por. art. 33 ust. 3 ustawy). Zgodnie z przepisami art. 331 ust. 1 i 2 ustawy egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych; Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Jak stanowi natomiast art. 3310 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Postępowanie konkursowe na aplikację radcowską jest więc postępowaniem administracyjnym. Konsekwencją przyjęcia w ustawie o radcach prawnych zasady, że kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej sprawuje Minister Sprawiedliwości, jest wymóg przeprowadzenia przez wymieniony organ postępowania według zasad i kryteriów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i ze spełnieniem wymogu nie tylko wyczerpującego zebrania ale i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) a możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu zarzuciła, iż organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską z uwagi na niewłaściwą ocenę odpowiedzi udzielonych na pytania nr 20, 47, 98, 100, 134, 139 i 196. W ocenie Sądu - jeśli chodzi o pytania nr 20, 47, 98, 100, 134 oraz 196 uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca nie udzieliła poprawnej odpowiedzi na pytania nr 20, 47, 98, 100, 134 oraz 196. Zdaniem Sądu sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Zostały one sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 omawianej ustawy, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Natomiast zasadnicze wątpliwości Sądu wzbudziła kwestia stanowiska Ministra Sprawiedliwości wyrażonego w zakresie pytania nr 139. Pytanie nr 139 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, odwołanemu członkowi zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie będącemu jej wspólnikiem, legitymacja do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą: A. przysługuje B. nie przysługuje C. przysługuje wyłącznie po wykazaniu interesu prawnego." W odwołaniu od uchwały ustalającej wynik egzaminu skarżąca, wskazując orzecznictwo Sądu Najwyższego sygn. akt IV CKN 1503/2000, III CZP 94/06, II CK 438/02, IV CSK 46/05, II CK 592/03 i II CSK 19/05, zarzuciła, że zagadnienie przedstawione w tym pytaniu jest sporne w doktrynie i było sporne jeszcze pod rządami kodeksu handlowego. Zgadzając się, iż uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 roku (III CZP 94/06) mająca moc zasady prawnej, usuwa rozbieżność stanowisk składów orzekających, podniosła jednocześnie, iż spotkała się ona z krytyką doktryny, którą to krytykę przytoczyła na poparcie swojej argumentacji. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że aby udzielić prawidłowej odpowiedzi na to pytanie należałoby przychylić się do jednej z linii orzeczniczych Sądu Najwyższego oraz zignorować zarówno drugą linię orzeczniczą jak i krytyczne glosy do Uchwały SN. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej organ w zaskarżonej decyzji wskazał, iż prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź "B", oparta na art. 250 pkt 1 k.s.h. w zw. z art. 252 § 1 k.s.h. wymieniających osoby i organy, które posiadają legitymację do wytoczenia powództwa przeciwko spółce z o.o. o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą. Teza pytania dotyczy uprawnień w zakresie wytoczenia powództwa przez odwołanego członka zarządu spółki z o. o. nie będącego jednocześnie wspólnikiem spółki. Odwołany członek zarządu spółki z o.o. nie będący jej wspólnikiem nie ma legitymacji do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenia nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą co znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., której nadano moc zasady prawnej. W ocenie Sądu bezspornym jest, iż uchwala składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 roku stanowi zasadę prawną. Niemniej zwrócić należy uwagę, iż ww. orzeczenie Sądu Najwyższego spotkało się w doktrynie również z wyraźnie krytycznym stanowiskiem (vide: glosa prof. dr hab. Stanisława Sołtysińskiego oraz prof. dr hab. Wojciecha Popiołka Przegląd Prawa Handlowego z października 2007 str. 51-58, podobnie krytyczne stanowisko wyraził Witold Jurcewicz III CZP 94/06). Sąd, nie przesądzając na obecnym etapie kontroli sądowoadministracyjnej, która z odpowiedzi wskazanych w pytaniu testowym nr 139 jest jednoznacznie prawidłowa - zmuszony jest zwrócić uwagę na występujące w literaturze przedmiotu poglądy, które winny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w wywodach Ministra Sprawiedliwości. Podkreślić należy, że w sytuacji, w której ustawodawca poddał kontroli sądowej uchwały komisji konkursowych w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu, to zakres tej kontroli musi być ustalony w taki sposób, aby pozwalał sądowi na dokonanie weryfikacji zawartych w teście pytań pod kątem, czy odpowiadają one określonym prawem wymogom. Sąd administracyjny nie może być organem dokonującym oceny merytorycznej zawartości zadanego pytania. W tym bowiem zakresie poprawność przeprowadzonego egzaminu jest oceniana przez właściwy organ administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną. W ramach tej decyzji organ powinien odnieść się i rozstrzygnąć wszystkie wątpliwości zgłaszane przez uczestnika konkursu. Dlatego też to na organie ciąży obowiązek przekonywującego uzasadnienia, iż dane pytanie odpowiadało wymogom merytorycznym i formalnym. Sądy administracyjne oceniają natomiast zgodność z prawem postępowania organu, w tym także i sposób argumentacji, zawartej w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie ocenia przy tym merytorycznej zawartości pytania ale jedynie sposób jego zadania oraz sformułowanych odpowiedzi, w świetle przyjętych w tym zakresie standardów prawnych. Zdaniem Sądu może budzić uzasadnioną wątpliwość formułowanie tego rodzaju pytań na egzaminie konkursowym na aplikację radcowską, albowiem w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych dopiero aplikantów radcowskich, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa, które do tego budzą pewne, być może uzasadnione - wątpliwości niektórych przedstawicieli nauki prawa. Należy podkreślić, iż dla uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu skarżącej brakowało wyłącznie jednego punktu, co dodatkowo czyni zasadnym dokonanie ponownego wnikliwego przeanalizowania wskazanych powyżej wątpliwości w zakresie pytania testowego nr 139. Jednocześnie Sąd wyraża przekonanie, iż organ rozstrzygając sprawę ponownie pamiętać będzie o tym, że pytania testowe na aplikację radcowską winny być rzeczywiście trudnym i wymagającym solidnej wiedzy - testem umiejętności kandydata na przyszłego aplikanta radcowskiego, ale zarazem testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a nie egzaminem ze znajomości niejednoznacznych i kontrowersyjnych często poglądów wyrażanych przez doktrynę, czy też przez judykaturę. Zdaniem Sądu kryteria naboru na aplikację, w tym zakres merytoryczny egzaminu konkursowego, powinny być jasno i precyzyjnie sformułowane. Niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. Wskazać należy, iż już w orzeczeniu z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2394/01, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pytania egzaminacyjne powinny być tak sformułowane, aby odpowiadający, odpowiednio przygotowany teoretycznie i praktycznie, rozumiał ich sens i istotę. NSA uznał w konsekwencji, iż pytania testowe muszą zatem być jednoznaczne. W świetle dotychczas wykształconej linii orzeczniczej NSA (m.in. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 310/07, wyrok z dnia 7 lutego 2008r., II GSK 355/07) jako jednolity należy traktować pogląd, że z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika obowiązek najdalej idącej dbałości przy redagowaniu każdego pytania i każdego zestawu odpowiedzi, w celu wyeliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi prawidłowej. Tym samym relacja między odpowiedzią a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego lub doktryny, o ile poglądy doktryny są jednolite w danej materii. W świetle treści art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych należy uznać, że pytania egzaminacyjne powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a taka precyzja i jednoznaczność możliwa jest wówczas, gdy poprawna odpowiedź wynika z treści przepisów prawa, nie zaś z ich często niejednoznacznej interpretacji, a ponadto odpowiada wymogom logiki. W ocenie Sądu jest bowiem oczywiste, iż kandydat na aplikanta radcowskiego powinien reprezentować szeroki a zarazem podstawowy poziom wiedzy z wymienionych w ustawie dziedzin prawa, którą to wiedzę będzie dopiero pogłębiał w trakcie aplikacji. Jako niedopuszczalne w świetle wymogów stawianych przez art. 331 ust. 3 i art. ust. 339 1 ustawy o radcach prawnych należy traktować formułowanie pytań testowych w taki sposób, aby zgodna z kluczem odpowiedź wymagała od kandydata opowiedzenia się po jednej ze stron sporu doktrynalnego lub orzeczniczego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 roku w sprawie II GSK 667/08, iż sposób formułowania pytań i odpowiedzi na nie tak, aby tylko jedna odpowiedź z trzech zaproponowanych w oparciu o treść pytania była prawidłowa, oznacza, że konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie może wprowadzać uczestnika konkursu w błąd; pytanie musi być w stosunku do odpowiedzi niewątpliwe. Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi o to, aby kandydat wybrał odpowiedź najbardziej odpowiadającą treści pytania, najpełniejszą, czy najściślej odpowiadającą i korespondującą z treścią pytania. W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zdaniem Sądu w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej uwzględnienia jej zarzutów przyjął, iż nie może ona uzyskać pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości nie wykazał dostatecznie jasno wszystkich okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 139, należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., jako uchybiającą w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te w konsekwencji mogą mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, tym bardziej, jeśli uwzględni się fakt, iż skarżąca uzyskała jeden punkt mniej od wymaganego minimum, określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.