II GSK 904/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 505/09 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego oddala skargę kasacyjną I Objętym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że W. – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 850 zł za następujące naruszenia stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa: 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, 3) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas - powyżej -15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, 5) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, 6) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 7) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 3) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, 5) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, 6) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 7) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za okazaną podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówkę, która nie zawierała przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy. U podstaw prawnych decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 39a, art. 39j, art. 39k, art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) oraz lp. 1.8. ust 1, Ip. 10.3. lp. 10.4., lp. 11.2. ust 2 i ust. 3, lp. 11.4. ust. 2 i ust. 7 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1, art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 7. 31.12.1985 ze zm.) w związku z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) Nr 561/2006. Wyjaśniając podstawę prawną uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Według WSA rozstrzygnięcie, jakie podjął organ II instancji nie mieści się w tym katalogu. Organ odwoławczy uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pozostałej części organ zastosował natomiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał w mocy część decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął takie rozstrzygnięcie, pomimo, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowi niepodzielną całość. W ocenie Sądu I instancji skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji musiało prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że ww. rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcia (decyzje) kilku spraw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. W związku z tym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia). Zdaniem skarżącego organu zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że takie rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcia (decyzje) kilku spraw. Jednocześnie organ zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał analizy wpływu na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania i tym samym nie wykazał, że naruszenia te mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Istota problemu w niej zawarta sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie możliwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części w sytuacji, gdy w art. 138 k.p.a. ustawodawca nie dopuścił możliwości uchylenia decyzji w części. Do tego zagadnienia odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. W zawartym w art. 138 k.p.a. katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego brak jest podstawy prawnej do uchylania zaskarżonej decyzji w części. Wobec tego nie jest uzasadnione przyjmowanie, że jednak czasami rozstrzygnięcie takie jest możliwe. Wskazywane w skardze kasacyjnej poglądy odnoszą się do sytuacji, gdy organ I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydaje więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne. Wówczas możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy niektórych decyzji w znaczeniu materialnym, co nie przeczy zasadzie niedopuszczalności uchylania decyzji w znaczeniu materialnym w części. Użycie przez organ odwoławczy w takiej sytuacji sformułowania, że uchyla decyzję w części nie jest precyzyjne, właściwe byłoby stwierdzenie, że uchylona zostaje w całości jedna z zaskarżonych decyzji. Takie uchybienie nie ma na ogół wpływu na wynik sprawy, powoduje jednak nieporozumienia co do woli organu odwoławczego wyrażonej w formie rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzekającym składzie, w sytuacji takiej, jak zachodząca w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Ocenę w tym zakresie w pierwszej kolejności Sąd drugiej instancji oparł na analizie rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 850 złotych. Dopiero w uzasadnieniu decyzji przypisano kary, w wysokości wynikającej ze stanowiącego załącznik do ustawy wykazu, do poszczególnych naruszeń. Już takie sformułowanie rozstrzygnięcia stało na przeszkodzie przyjęciu, by decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. załatwiono więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Dla uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym konieczne byłoby sformułowanie decyzji w znaczeniu formalnym w taki sposób, by wyraźnie wynikała z niej wola załatwienia różnych spraw (na przykład poprzez wyodrębnienie rozstrzygnięć w tych sprawach za pomocą punktów). Jednolite rozstrzygnięcie obejmujące jedynie nałożenie jednej kary warunków takich nie spełnia (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1419/06, niepublikowany). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie przed organem I instancji dotyczyło jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są: upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51). W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość podmiotowa nie może być kwestionowana. Adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń. Brak przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejną decyzją. Wobec tego przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje bowiem mechanizmu łączenia spraw czy postępowań, wobec czego wielość spraw w znaczeniu materialnym skutkowałaby możliwością wydawania niepowiązanych formalnie decyzji nawet w różnym czasie. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest identyczna, a mianowicie wynika z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Treść obowiązku jest także jednorodna, polega na konieczności uiszczenia kary pieniężnej, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Na podstawę faktyczną składają się wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie. W art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wyraźnie odwołuje się do pojęcia sumy kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Stwierdzenie, że nie jest dopuszczalne przekroczenie ustawowo określonych granic nie zmienia założenia, iż na przedsiębiorcę nakładana jest suma kar. Przyjęcie konstrukcji wielu decyzji w znaczeniu materialnoprawnym, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy byłoby źródłem nierozwiązalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków. Cała grupa zagadnień dotyczyłaby wpływu uchylenia niektórych decyzji na wysokość nieprzekraczalnej sumy kar wobec prawomocności innych decyzji nakładających kary za poszczególne naruszenia. Ta sama konstrukcja obejmowałaby również dopuszczalność nakładania kar w różnym czasie i powstawałoby zagadnienie jak przestrzegać ograniczenia z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdy wcześniejsze decyzje byłyby ostateczne. Daleko idące problemy powstawałyby też w przypadku wzruszenia którejś z odrębnych decyzji w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić decyzji organu I instancji co do niektórych kar i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie przez organ I instancji, zaś w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu znaczenia innego niż wskazuje jego treść stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł więc jedynie uchylić decyzję [...] czerwca 2007 r. w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jeżeli, jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było niedopuszczalne, co przesądza o uznaniu, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. było prawidłowe, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle dotychczasowych rozważań nie powinno bowiem budzić wątpliwość, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisu postępowania – art. 138 k.p.a. – decyzja organu odwoławczego miałaby inną treść. Ta konstatacja wynikająca wszak jednoznacznie z wywodów Sądu I instancji czyni niezasadnym zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał analizy wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.