VI SA/Wa 505/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 126 (sto dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nałożył na A. P. (dalej jako strona, skarżący) karę pieniężną w wysokości 10 850 zł za następujące naruszenia stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa: 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, 3) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas - powyżej -15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, 5) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, 6) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 7) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Odnosząc się do naruszeń polegających na zbyt długim zapisywaniu wykresówek, braku przepisowych wpisów na wykresówkach oraz oznaczeniu czasowym na wykresówce niezgodnym z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu strona zarzuciła, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest zdecydowanie zawyżona, ponieważ są to zwykłe naruszenia porządkowe i nie świadczą o naruszeniu norm czasu pracy. Skarżący podkreślił, że zapisy na wykresówkach L. K. wskazują na nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych, a nie przekroczenie czasu prowadzenia bez przerwy. Skarżący zanegował również karę pieniężną z tytułu okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Zdaniem skarżącego nałożona z tytułu lp. 11.4.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym kara jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do charakteru naruszenia. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Następnie, po wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 3) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, 5) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, 6) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 7) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za okazaną podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówkę, która nie zawierała przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 39a, art. 39j, art. 39k, art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.8. ust 1, Ip. 10.3.. lp. 10.4., lp. 11.2. ust 2 i ust. 3, lp. 11.4. ust. 2 i ust. 7 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1, art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak. również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 7. 31.12.1985 ze zm.) w związku z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L I02 z 11.04.2006). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, iż wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] można było potraktować jako ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie, przy czym ze strony organu odwoławczego nie było żadnej informacji o dalszym toku postępowania. Podniósł ponadto, iż zaskarżona decyzja zawiera wiele nieścisłości. Punkt 2) zawiera zapis "uchylam zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut za każde następne rozpoczęte 30 minut i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji". Natomiast punkt 3) decyzji brzmi: "utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut za każde następne rozpoczęte 30 minut i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji". Skarżący zakwestionował również punkt 6, w którym organ uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, iż w tej sytuacji decyzja powinna być uchylona w całości. Tego typu działania organu służą bowiem tylko do skomplikowania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Tak więc sąd pierwszej instancji jest uprawniony nie tylko do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (p. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06 , LEX nr 337811). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 89 ust. 1, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego ma prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji (art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym). Jednocześnie, w myśl art. 92 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów innych ustaw wymienionych w cyt. przepisie, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć przy tym kwoty 30.000 złotych. W rozpatrywanej sprawie administracyjnej organ pierwszej instancji nałożył jedną decyzją na skarżącego karę pieniężną za siedem naruszeń określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie. Niezależnie bowiem od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym jest to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.). W sytuacji więc, w której skarżący wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego zobowiązany był, w związku z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Dwukrotne rozpoznanie oznacza przy tym obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, "Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego", Wrocław 1980). Natomiast rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje natomiast, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie, jakie podjął organ II instancji nie mieści się w tym katalogu. Organ odwoławczy uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pozostałej części organ zastosował natomiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał w mocy część decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął takie rozstrzygnięcie, pomimo, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowi niepodzielną całość. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1455/06 - niepubl.). Tym samym wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji musiało prowadzić do jej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto, jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w sprawie niniejszej uchylenie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w zakresie dwóch nałożonych kar budzi znaczne wątpliwości, gdy utrzymano decyzję w zakresie pięciu pozostałych kar. Należy zaznaczyć, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, dlaczego uchylenie dwóch z siedmiu kar stanowi znaczną część postępowania. Ponadto wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania następuje, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129 - teza). Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 3) 1 i § 14 ust. 2 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).