II OSK 1458/12

Dnia 20 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Wiesław Morys /spr./ Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Po 358/09 ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2008r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 358/09, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta O. W. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., na podstawie art. 39, art. 40 ust. 3, art. 42, art. 46 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), wydaną na wniosek inwestora L. B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], po rozpoznaniu z urzędu w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., sprawy o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta, odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zbadania sprawy domagały się A. K. i G. M., które na dzień wydawania decyzji, tj. [...] czerwca 1998r., nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego miała być realizowana na działce nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...], która nie graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność A. K., oraz nie graniczy z działką nr [...], która jest własnością G. M.. Stosownie do brzmienia przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy był inwestor oraz właściciele terenu graniczącego z terenem inwestycji. Niemniej jednak działając z urzędu Kolegium zbadało, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Organ ustalił, że Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 1994 r. przewidywał dla terenu wskazanego pod inwestycję, w ramach symbolu A21ip, funkcję mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą z dopuszczeniem innych funkcji nieuciążliwych. Na tej podstawie organ uznał, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo-magazynowego nie stoi w sprzeczności z postanowieniami ówczesnego planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] marca 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku A. K. i G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium rozpatrzyło ów wniosek i orzekło w tym samym składzie, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. organ powtórzył argumentację zawartą w motywach poprzedzającej ją własnej decyzji, zwłaszcza co do przymiotu stron odwołujących się. Dodatkowo podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła działki nr [...], zatem późniejszy jej podział na działki nr [...] i [...] nie może przesądzać o uznaniu odwołujących się za strony postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz katastrze nieruchomości. Taką podstawę daje dopiero decyzja zatwierdzająca projekt podziału działek. Od powyższej decyzji ostatecznej A. K. i G. M. złożyły dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 604/05 je oddalił. Doszedł bowiem do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie wpływa na sposób i możliwości zagospodarowania działek skarżących, ani nie narusza służących im praw rzeczowych. Działka nr [...] nie graniczy z działkami nr [...] i nr [...], nadto nie jest obciążona żadnymi prawami rzeczowymi na rzecz działek skarżących, a właśnie to jej właścicielom przysługuje służebność przejazdu i przechodu m.in. przez działkę nr [...]. Dlatego nie służy im przymiot strony w tym postępowaniu. Wyrok ten, na skutek wniesionej przez obie skarżące skargi kasacyjnej, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 18 października 2007 r., sygn. II OSK 1404/06. Wskazano w nim na niewyjaśnienie zagadnienia służebności, które może mieć wpływ na ocenę przymiotu strony postępowania, bo służy on nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 588/07, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2005 r. W jego uzasadnieniu wskazał, iż istotą sprawy jest prawidłowe określenie stron postępowania. Z materiału sprawy wynika, że każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez działkę [...] należącą do skarżącej G. M., co oznacza, że jej nieruchomość obciążona jest prawem na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy sporna inwestycja. Zdaniem Sądu organ administracji nie rozważył, jakie znaczenie ma powyższa okoliczność dla określenia interesu prawnego G. M. w postępowaniu administracyjnym. Realizacja inwestycji w postaci budowy budynku biurowo-magazynowego w istotnym zakresie ogranicza, a nawet wyklucza możliwość skorzystania przez tą skarżącą z prawa, np. do żądania zwolnienia jej z tej służebności, czy żądania zniesienia służebności, a także do skorzystania z instytucji wygaśnięcia służebności na skutek niewykonywania lub utraty jej znaczenia dla nieruchomości władnącej. Dodatkowo Sąd wskazał, iż niewielka powierzchnia działki nr [...], bo zaledwie 99 m2, przy jednoczesnym obowiązku zachowania wymogów zapewniających prawidłowe wykonywanie służebności przejazdu i przechodu przez działkę obciążoną, wskazuje, że inwestycja wpływa na sferę uprawnień właścicielskich G. M., w tym między innymi obejmujących możliwość zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę. W rezultacie można mówić o interesie prawnym tej skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca1988 r. w sprawie warunków zabudowy. Jeżeli chodzi o skarżącą A. K. Sąd wskazał, iż jest ona właścicielką działki nr [...], korzysta ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], a z własnej woli zrezygnowała z takiego prawa obciążającego na jej rzecz działkę nr [...]. Działka inwestora nr [...] w żaden sposób nie jest prawnie powiązana z działką należącą do skarżącej A. K., co oznacza, że brak jest praw wzajemnie obciążających te nieruchomości. Równocześnie granicę działki skarżącej A. K. dzieli odległość 17 m od granicy działki inwestora. Obie te działki oddziela działka o numerze [...]. Wprawdzie skarżąca podnosiła, że w przeszłości korzystała z dostępu do swojej nieruchomości od strony ulicy [...], przechodząc kolejno: przez działkę nr [...] (graniczącą z drogą publiczną - ul. [...]), następnie działkę inwestora (nr [...]) i wreszcie działkę o numerze [...], to jednak, jak przyznała na rozprawie przed Sądem, nie miała prawnie ustanowionej jakiejkolwiek służebności gruntowej w stosunku do działek o numerach [...] i [...]. Potwierdzają to dokumenty księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżącej. Działka jej ma powierzchnię 69 m2 i w znacznej części była i jest zabudowana garażem. Nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Faktyczny dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) istnieje przez działkę matki skarżącej G. M. (nr [...]). Uwzględniając powyższe fakty oraz to, że oddziaływanie inwestycji w postaci budynku biurowo-magazynowego, ze swojej istoty zamyka się w granicach działki inwestora, Sąd uznał, iż brak jest w aktualnym stanie faktycznym sprawy, wynikającym z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja narusza uprawnienia właścicielskie tej skarżącej lub prawo służebności w odniesieniu do działki nr [...]. Sąd wskazał nadto, że podnoszona przez skarżącą A. K. kwestia zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., które jej zdaniem zapewniały działce nr [...] dostęp do drogi publicznej, a konkretnie ulicy [...], będą podlegały ocenie w toku ponownego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest między innymi ustalenie zgodności warunków zabudowy określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powodem uwzględnienia skarg obu skarżących był fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie wszczętej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. rozpoznało i orzekało w takim samym składzie, jak we wcześniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności, zakończonej następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., jest zatem przyczyną uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej jako P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż będąc związanym poprzednimi wyrokami sądów administracyjnych przyjął legitymację w sprawie zarówno G. M., jak i A. K.. Zatem oceniając ważność decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, doszedł do wniosku, iż została ona wydana w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i tych przepisów nie narusza. Powołując treść art. 3 oraz art. 43 tej ustawy organ zaakcentował, iż decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego wydano na wniosek inwestora L. B. i w oparciu o Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. W. nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. Z treści tego planu wynika, że dla działki nr [...] przypisano "funkcję mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe – symbol terenu A 21p". Zdaniem Kolegium przedmiotowa inwestycja mieści się w tym symbolu. Kolegium wskazało, iż szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich została określona w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie ustawowy zapis w art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powtórzony w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich powoduje, że decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co oznacza, ze kwestionowana decyzja nie narusza prawa własności obu skarżących. Wskazano, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego oraz przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje konkluzją, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a., która stanowiłaby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 9 czerwca 1998 r. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i oddana do użytku w 1998 r., po uzyskaniu wszystkich niezbędnych uzgodnień. Decyzja ta została zaskarżona przez A. K. i G. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie odrzucił skargę G. M. Natomiast skargę A. K. zaskarżonym obecnie wyrokiem oddalił. W skardze tej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła ona naruszenie przepisów prawa materialnego oraz istotne naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącym zagospodarowania terenu, do którego przysługują im tytuły prawne oraz poprzez odmowę skarżącym prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie narusza postanowień Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. W. z dnia [...] marca 1994 r., art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W ocenie skarżącej organ administracji nie dokonał dogłębnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego wadliwie przyjął, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. nie narusza jego postanowień. Tymczasem zgodnie z tym planem działka skarżącej G. M. pozbawiona została możliwości zagospodarowania, bowiem w związku z zabudowaniem działki nr [...] mieszkańcy kamienicy przy ul. [...] mogą dojechać od strony podwórza tylko przez działkę skarżącej, co przy małej powierzchni działki uniemożliwia jakąkolwiek jej zabudowę. Decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. uniemożliwia również prawidłowe korzystanie z działki należącej do skarżącej A. K., bowiem zgodnie z mapami stanowiącymi integralną część planu zagospodarowania przestrzennego dojazd do działki nr [...] miał być zapewniony poprzez działkę nr [...], co niweczy wydanie spornej decyzji dla inwestycji na działce nr [...]. Tym samym nie może zostać uznana za zgodną z planem zagospodarowania przestrzennego decyzja, której wykonanie uniemożliwia korzystanie z innych działek. Konsekwentnie, nie może zostać uznana za legalną decyzja, która przyznając określonym osobom pewne uprawnienia, jednocześnie odbiera podobne uprawnienia innym podmiotom. Zdaniem autora skargi w tej sytuacji organ miał obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Na żadnym etapie postępowania organ nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez skarżące, w szczególności nie dokonał dogłębnej analizy zapisów planu w aspekcie podnoszonego zarzutu braku ochrony interesu właścicieli działek, którym decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. uniemożliwia ich zagospodarowanie zapewnione zapisami planu. Dodatkowo podniesiono, iż w toku postępowania nie dokonano analizy części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania spornej decyzji. Analiza taka wykazałaby, ze działka skarżącej A. K. ([...]) miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. W konsekwencji wydania przedmiotowej decyzji działka nr [...] utraciła swój budowlany charakter. W ocenie skarżącej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ powinien dokonać analizy, czy działka, której wniosek dotyczy jest działką budowlaną, co oznacza konieczność ustalenia, czy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Tymczasem w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. nie określono warunków obsługi w zakresie komunikacji, co rażąco naruszało przepis art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak sprecyzowania w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. warunków obsługi w zakresie komunikacji wskazuje, że organ kwestii tej nie zbadał. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zbadano, czy kopia mapy załączona do wniosku była aktualną mapą, tymczasem mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do decyzji jest aktualna na dzień [...] lutego 1997 r., a więc stan faktyczny przedstawiony na tej mapie był aktualny prawie półtora roku przed wydaniem decyzji. Mapa ta nie uwzględniała faktu, że w dacie orzekania nie istniała działka nr [...]a w jej miejsce powstały działki nr [...] i [...] oraz działka [...], nie istniała również działka nr [...], w jej miejsce powstały działki nr [...] i [...]. Z załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. wynika ponadto, że organ miał wiedzę, iż działka inwestora ([...]) nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem stwierdzono, iż należy zapewnić notarialnie dojazd przez działki nr [...],[...] i [...]. Wskazano, iż służebność przejazdu przez działkę nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej dopiero w dniu [...] kwietnia 1998 r. i wpis ten został natychmiast zaskarżony przez G. M., która kupiła działkę nr [...] bez obciążeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie. Kolegium podzieliło dotychczasową argumentację, w szczególności odnośnie braku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał przede wszystkim, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wadliwie uznało, iż skarżąca A. K. legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] oraz, że legitymację taką przyznały tej osobie sądy administracyjne orzekające wcześniej w przedmiotowej sprawie. Wymaganym interesem prawnym w skarżeniu decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. legitymowała się bowiem wyłącznie G. M., której skarga, co istotne, została prawomocnie odrzucona. Interesu prawnego nie posiadała natomiast skarżąca A. K. i takiego uprawnienia nie sposób wywodzić zarówno z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 588/07, jak i wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zważyć przy tym należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 28 lutego 2008 r., zobligowany był w pierwszej kolejności rozważyć, czy osoby składające wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., posiadają przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. W powołanym wyroku Sąd uznał za stronę przedmiotowego postępowania wyłącznie G. M., natomiast odnośnie A. K. Sąd przedstawił ocenę prawną materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i uznał wyłącznie jej interes faktyczny. Oceną tą organ administracji był związany. Konsekwencją uznania, iż przymiot strony postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. nie przysługuje skarżącej A. K., powinna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdyby doszło do wydania takiej decyzji, sąd administracyjny nie badałby wszystkich aspektów sprawy, lecz oceniałby wyłącznie, czy skarżącej przysługiwał interes prawny (a nie faktyczny), którego istnienie jest przesłanką uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w świetle wyroku z dnia 18 lutego 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powinno umorzyć postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącej A. K., a rozpatrzyć wniosek G. M., która legitymuje się wymaganym interesem prawnym. Tymczasem organ bezpodstawnie obie skarżące potraktował łącznie, uznał skarżącą A. K. za stronę postępowania, czym naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz doręczenia jej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., uzyskała ona legitymacje skargową – lecz tylko w znaczeniu formalnym, procesowym. Konsekwencją przyznania A. K. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie jest jednakże posiadanie przez nią tego przymiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwzględniając wszak zawarty w art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, o ile nie stwierdzi się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, niepodobna było uchylić zaskarżonej decyzji. Naruszenie przez organ administracji przepisu art. 153 P.p.s.a. nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem niezastosowany przez Kolegium przepis art. 105 k.p.a. w ponownym postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej A. K., nie ma materialnoprawnego charakteru. W tych okolicznościach Sąd przeprowadził merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, wskazał, że w świetle tej regulacji nie można podzielić argumentacji strony skarżącej, iż jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. należy uznać załączenie przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nieaktualnej mapy zasadniczej. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Służy on eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa, wymienionym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/98). Skoro przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stawiał wymogu załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy kopii aktualnej mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, to rozpatrzenie wniosku w oparciu o mapę niespełniającą wymogu jej aktualności nie może zostać uznane za rażąco naruszające powyższy przepis. Ponadto mając na uwadze treść art. 42 ust. 1 przedmiotowej ustawy i jej art. 43, organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sposób prawidłowy stwierdził zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego wówczas planu miejscowego, który dla działki nr [...] przypisywał funkcję "mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe – symbol terenu A 21p". Przedmiotowa inwestycja – obejmująca budowę budynku biurowo-magazynowego, mieści się w tym symbolu, stąd zarzut braku dogłębnej analizy zapisów planu – łącznie z jego częścią graficzną, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. W tym miejscu Sąd wskazał, iż strona skarżąca wywodzi, że ustalając warunki zabudowy dla działki nr [...] organ winien uwzględnić możliwość zagospodarowania działek znajdujących się w pobliżu tej działki. Jednakże w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oceniana jest wyłącznie możliwość zagospodarowania działki objętej wnioskiem. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż działka objęta inwestycją ([...]) ma dostęp do drogi publicznej. Albowiem z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 1998 r. do księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiąca własność G. M.) wpisano służebność przechodu i przejazdu przez tą działkę na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (działka inwestora) i działki nr [...]. Tak więc w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] działka ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej – przez obciążoną służebnością działkę nr [...]. Okoliczność, że zarówno skarżąca A. K., jak i G. M., wniosły apelację od tego wpisu nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem dopiero w przypadku zniesienia służebności oraz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowych można byłoby rozważać możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sytuacja taka jednakże nie wystąpiła, bowiem z akt spraw, które wcześniej toczyły się przed tutejszym Sądem i zostały prawomocnie zakończone wynika, że decyzje podziałowe pozostają w obrocie prawnym, a postępowania przed sądem cywilnym nie doprowadziły do zniesienia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Sąd I instancji uznał za chybione te wywody skargi, które podnoszą zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta O. W. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącej A. K. oraz uczestniczce postępowania G. M. zagospodarowanie terenu, do którego przysługują im tytuły prawne, z uwzględnieniem zapisów obowiązującego wówczas planu miejscowego. Sąd wskazał, iż szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich została określona w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie ustawowy zapis w art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powtórzony w decyzji z dnia 9 czerwca 1998 r., iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich powoduje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co oznacza, że decyzja taka nie narusza prawa własności obu skarżących. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji gdy zamierzona inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego oraz przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., które stanowiłyby podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Z tych powodów Sąd oddalił skargę w myśl art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 9 czerwca 1998 r.), poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie narusza postanowień Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W., a to wobec uznania, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oceniana jest wyłącznie możliwość zagospodarowania działki objętej wnioskiem. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r., pomimo istnienia przesłanek przemawiających za wnioskiem o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art.7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej i zasady zupełnego wyjaśnienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko autorka skargi kasacyjnej przede wszystkim zanegowała pogląd o zgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem błędnie Sąd przyjął, że w postępowaniu lokalizacyjnym badana jest wyłącznie możliwość zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Ocena zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, dokonywana na gruncie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie odnosi się wyłącznie do przewidzianego w miejscowym planie przeznaczenia terenu inwestora, ale również do przeznaczenia terenów (działek) sąsiednich i wynikających stąd uprawnień właścicieli. Planowana na działce nr [...] inwestycja, jakkolwiek odpowiadająca celom planistycznym, pozostawała w rażącej sprzeczności z założeniami planu dotyczącymi działek [...] i [...], albowiem stosownie do założeń wynikających z załącznika graficznego, działka ta miała zostać niezabudowana, zaś działki nr [...] i [...] miały zostać zabudowane, zatem winny mieć dostęp do dogi publicznej. Działka nr [...] przewidziana była do zabudowy budynkiem mieszkalnym. Tymczasem zabudowa działki inwestora skutkuje ograniczeniem dojazdu do kamienicy przy ul. [...] wyłącznie przez działkę [...], co uniemożliwia jej zabudowę. Zdaniem kasatorki nie może być uznana za zgodną z planem zagospodarowania decyzja, której wykonanie uniemożliwia korzystanie z innych działek. W takim stanie faktycznym oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przesądza o naruszeniu przepisów postępowania, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie doszło też do uchybień art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. polegających miedzy innymi na nieprzeprowadzeniu dokładnej analizy załącznika graficznego do planu, które Sąd meriti niesłusznie pominął. Zatem nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, jak też nie odniósł się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała zostać uwzględniona. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Podstawa kasacyjna w postaci mających wpływ na wynik sprawy uchybień procesowych okazała się zasadna mimo braku wskazania właściwej jednostki redakcyjnej przepisu (powołano tylko art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sprawa bowiem nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia. Skoro jej przedmiotem jest ocena zgodności z prawem pod względem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowiących o ewentualnej nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli upraszczając decyzji oceniającej zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niepodobna dokonać tej oceny bez analizy zapisów owego planu obowiązującego w dacie wydawania tejże decyzji. Taka analiza może zaś zostać dokonana wyłącznie w oparciu o uwiarygodnioną dokumentację źródłową. Tymczasem zarówno w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowych, brak jest wypisu i wyrysu ze Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W., na którego treść zresztą zarówno organ wypowiadający się w sprawie, jak i Sąd orzekający się powołują. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez Sąd brak wymogu dołączenia do wniosku o wydanie decyzji odpisu aktualnego planu, bo chodzi o kontrolę decyzji a nie wniosku. W takiej sytuacji nie sposób zweryfikować poprawności ich twierdzeń i konkluzji, jak też nie sposób odeprzeć zarzutów skargi kasacyjnej zasadzających się na sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią planu, zwłaszcza co do załącznika graficznego. Co prawda autorka skargi kasacyjnej nie ustrzegła się wewnętrznej niespójności wywodów, gdyż w dalszej części jej uzasadnienia przeczy pierwotnemu stwierdzeniu o niezgodności spornego zamierzenia z planem (str. 6), stawiając tezę o jego zgodności z celem planistycznym (str.7), wszak nie do odparcia są jej zarzuty dotyczące możliwości zabudowy działek stron i korzystania ze służebności gruntowych. Rzekomo mają one wynikać z treści planu, co w kontekście niezbyt korzystnego ich usytuowania i podziału oraz skonfigurowania, przy małej powierzchni, może odpowiadać prawdzie. Brak jest w aktach dokumentacji dowodzącej wzajemnych związków pomiędzy nieruchomościami inwestora i skarżących, zwłaszcza w dacie wydawania decyzji, stąd twierdzenia w zakresie wzajemnych służebności i ustalenia w tej materii, w głównej mierze decydujące o legitymacji skarżącej kasacyjnie, jawią się jako gołosłowne. Tymczasem na te zagadnienia, jako wymagające ustalenia i rozważenia wskazał Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio orzekający w tej sprawie. Są one poza tym o tyle istotne, że zagospodarowanie danego terenu nie może odbywać się z naruszeniem interesu prawnego innych podmiotów. W tym miejscu wypadnie wytknąć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu istotną dla wyniku sprawy niekonsekwencję polegającą na przyjęciu braku legitymacji A. K. i mimo tego merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Jak bowiem słusznie stwierdził ten Sąd, nie stosując się jednak do tej konkluzji, brak legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutkować winien oddaleniem skargi, zaś brak legitymacji w postępowaniu administracyjnym umorzeniem postępowania odwoławczego. Brak legitymacji skargowej wykluczał więc merytoryczne rozpoznanie skargi, podobnie jak brak legitymacji w postępowaniu administracyjnym, który wykluczał rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymanie w mocy decyzji. Rzeczą sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności ocena legitymacji sądowoadministracyjnej, której pozytywny wynik pozwala na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (co w niniejszej sprawie z uwagi na związanie wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku jest rozważaniem czysto teoretycznym). Godzi się tu dodać, że Sąd nie wysnuł żadnego wniosku z przedstawionego w motywach zaskarżonego wyroku twierdzenia, że przyznanie legitymacji skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie jest jednoznaczne z posiadaniem przez nią tego przymiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wspomnianą kontrolą należałoby w pierwszej kolejności objąć istnienie legitymacji w postępowaniu administracyjnym, przy czym jej brak skutkować winien uchyleniem wadliwej w tym zakresie decyzji. Nota bene wątpliwy wydaje się być wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd o uzyskaniu przez tę skarżącą legitymacji procesowej, a zwłaszcza obawa przed uchyleniem decyzji z powodu zakazu pogarszania sytuacji skarżącej. Bowiem uchylenie decyzji nie może być automatycznie traktowane jako równoznaczne z orzekaniem na niekorzyść skarżącego, gdyż po pierwsze następuje w wyniku uwzględnienia jego skargi, po wtóre ostateczne załatwienie sprawy nastąpi w postępowaniu administracyjnym. Same zaś tylko ewentualnie niekorzystne wskazania co do dalszego jego toku zdają się nie wypełniać przesłanki z art. 134 § 2 P.p.s.a. Zatem uznanie braku legitymacji skarżącej nie powinno prowadzić do rozpoznania skargi. Jeżeli jednak do niego doszło i przeciw temu pojawiły się zarzuty w skardze kasacyjnej, musiały one zostać zbadane. W konsekwencji przytoczonych wyżej okoliczności zasadzających się na niedostatku materiału dowodowego, brak było podstaw faktycznych do orzekania merytorycznego przez Sąd pierwszej instancji. W związku z czym zaskarżony wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny, gdyż nie sposób dokonać oceny zastosowania i wykładni wskazanych przepisów w niewyjaśnionej pod względem faktycznym sprawie. Niepodobna przeto badać zasadności zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem z powodów procesowych zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji wyjaśniając kwestię legitymacji skarżącej A. K. nie pominie faktu, iż obecnie należy ona do kręgu spadkobierców ustawowych G. M., toteż jej legitymacja w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie powinna budzić zastrzeżeń (przynajmniej w zakresie odnoszącym się do działki nr [...]). W tej materii – w świetle zaszłych zmian własnościowych – nie ma więc już mocy obowiązującej ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Po 588/07. Wobec tego rzeczą tego Sądu będzie zbadanie czy z uwagi na treść planu (w jego części słownej i graficznej), przy uwzględnieniu wzajemnych powiązań między nieruchomościami, w tym ustanowionych służebności, oraz ówcześnie obowiązujących przepisów, decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie wypełnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy zasadnie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Będzie miał przy tym na uwadze ówczesny stan faktyczny i prawny. Wreszcie ustosunkuje się do zarzutów skarżącej, zwłaszcza przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Na koszty te składają się: 100 zł opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł opłaty kancelaryjnej za skargę kasacyjną, 17 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie radcy prawnego w postępowaniu kasacyjnym.