II SA/Wr 101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymagania jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia II. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz Wojewody koszty postępowania w kwocie 240zł (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda, jako organ nadzoru, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] . w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta O. [...]) i wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W swej skardze Wojewoda zarzucił kwestionowanemu zarządzeniu istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawę prawną pozwalającą wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) na unormowanie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych stanowi art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm.). W myśl tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych uwzględniając: - opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; - w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Powyższe uregulowanie – jak podniósł Wojewoda – przyznając kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, stanowi tym samym podstawę do wydania aktu administracyjnego, określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń oraz ingerującego w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody wyboru zawierania umów. Działalność w zakresie odbierania odpadów, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną. Do jej wykonywania potrzebne jest bowiem uzyskanie zezwolenia wydanego przez wójta w formie decyzji administracyjnej. Zatem określone przez wójta, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, składają się na normatywną podstawę orzekania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej tj. w przedmiocie udzielenia zezwolenia. Jak dalej zauważył skarżący – stosownie do postanowień art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi. Przez przepisy odrębne należy tu rozumieć nie tylko przepisy ustaw i rozporządzeń, ale też przepisy określające warunki jaki musi spełnić przedsiębiorca do uzyskania stosownego zezwolenia. Określone przez wójta warunki stanowią zatem akt prawny, który w sposób generalny i abstrakcyjny normuje warunki niezbędne do uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia na działalność. Należy więc stwierdzić, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego (por. niepubl. wyrok NSA z 2005.12.29, sygn. IIOSK 394/05). W ocenie Wojewody dla identyfikacji charakteru prawnego danego aktu konieczne jest też ustalenie zakresu jego obowiązywania i roli jaką pełni on w systemie prawa. Rozważając te kryteria w odniesieniu do zarządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy powtórzyć, że zarządzenie takie stanowi normatywną podstawę do orzekania o udzieleniu (bądź odmowie udzielenia) zezwolenia na działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Tym samym zarządzenie takie, obok przepisów ustawowych i rozporządzeń wykonawczych, kształtuje sytuację prawną przedsiębiorcy ubiegającego się o udzielenie zezwolenia. Na marginesie zasygnalizowano także, że wymagania przewidziane w przedmiotowym zarządzeniu muszą też spełniać gminne jednostki organizacyjne prowadzące działalność w tym zakresie, mimo że nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia na działalność (art. 7 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zdaniem organu nadzoru istnieją pełne podstawy, by stwierdzić, że kwestionowane zarządzenie rodzi skutki prawne poza strukturami administracji publicznej, więc nie może być kwalifikowane jako akt prawny o charakterze wewnętrznym. Jest to nadto zgodne z art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego jednoznacznie wynika, że zarządzenie – rozumiane jako akt prawny o charakterze wewnętrznym – nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Jeżeli zatem ustawa upoważniła organ gminy do określenia warunków, od których zależy prawo przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej w danym sektorze, to akt określający te warunki z pewnością nie może mieć charakteru wewnętrznego, a jego funkcja może być spełniona tylko przy założeniu powszechnego obowiązywania na terenie właściwości organu, który taki akt wydał. W dalszej części uzasadnienia swej skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Do odrębnej ustawy w zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła również art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, z. 499). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy) i wchodzą w życie —co do zasady - po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie, zarządzenie Burmistrza O. nie zostało skierowane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z ustawą. Jak wynika z § 8 zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, a postanowienia § 4 przewidują jedynie podanie do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz zamieszczenie na stronie internetowej. W ocenie Wojewody nie jest to wystarczające do stwierdzenia, że ustawowy tryb konieczny do wejścia aktu w życie został zachowany. W konkluzji, organ uznał, iż z uwagi na podjęcie § 8 niniejszego zarządzenia z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy należy stwierdzić nieważność zarządzenia w całości. Brak bowiem reguły jak i nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego, skutkuje nieważnością całej uchwały. Celem uzasadnienia powyższych twierdzeń organ nadzoru wskazał stosowne orzeczenia judykatury. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta O., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z uwzględnieniem skargi w całości wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę, co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta O. z dnia [...]. (Nr [...]) w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta O. W tym kontekście rozważenia wymaga kwestia, czy zarządzenie powyższe uznać należy za akt prawa miejscowego. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nadzoru słusznie podkreślił, iż zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego. Przede wszystkim zważyć należy, iż art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuuje katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do źródeł tych zalicza: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na terenie działania organów, które je ustanowiły. Pojecie normy powszechnie obowiązującej zostało wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny (Wyrok z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. akt K 25/99), który uznał, iż norma powszechnie obowiązująca, to taka, która może być adresowana do każdego podmiotu: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów oraz może kształtować ich sytuację prawną. Jest to norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, która może nakładać obowiązki, przyznawać uprawnienia, udzielać upoważnienia. Na podstawie takiej normy organ władzy publicznej jest władny podejmować decyzje wobec wszystkich obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, iż zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminy bez wątpienia należy uznać za akt prawa miejscowego. Stanowisko to jest podzielane przez judykaturę. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2005r. (II OSK 394/05) akt wydany na podstawie powyższego upoważnienia "jest skierowany co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenia, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto ma być podany do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie". Uznanie więc zarządzenia za akt prawa miejscowego oznacza objęcie go konstytucyjnymi wymogami wejścia w życie. Stosownie do postanowień art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem sine qua non wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001r. Nr 46, poz. 499). Ustawa ta określa więc zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych w tym wojewódzkich dzienników urzędowych. Stosownie więc, do postanowień art. 2 ust. 1 tejże ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś art. 13 pkt 2 stanowi, iż akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei przepisy porządkowe wydawane przez organy gminy są ogłaszane w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terytorium lub w środkach masowego przekazu. W niniejszej sprawie § 8 Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta O. z dnia [...] stanowi, iż zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podpisania i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i zamieszczenie na stronie internetowej BIP. Takie postanowienie, w ocenie sądu – jak słusznie zauważył Wojewoda – narusza postanowienia ustawowe i koniecznym jest wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. W literaturze występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Jak przyjęto w doktrynie, pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: materialna i formalna. Ta pierwsza to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany. Z drugim rodzajem więzi mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 95). W zaistniałym stanie faktycznym, sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż w związku z podjęciem § 8 zarządzenia z istotnym naruszeniem postanowień ustawowych, zasadnym jest wyeliminowanie jego z obrotu prawnego. Nie może ostać się w obrocie prawnym akt prawa miejscowego sprzeczny z postanowieniami ustawowymi. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej jest bowiem obowiązany przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad: praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, op. cit., str. 259). Sąd nie uznał za zasadny wniosek Burmistrza Miasta O. o umorzenie postępowania, ze względu na rzekome uwzględnienie skargi w całości. Otóż najnowsze zarządzenie Burmistrza O. z dnia [...] ( [...]) uchyliło zarządzenie tegoż Burmistrza z dnia [...] ( [...]) Jednakże zarządzenie to jedynie zmieniało zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta O. Tak więc z obrotu prawnego zostało wyeliminowane tylko zarządzenie zmieniające "pierwotne" zarządzenie z [...] Oznacza to, że zaskarżone zarządzenie nie zostało formalnie wyeliminowane z obrotu wskazywanym przez Burmistrza z dnia [...] zarządzeniem dlatego też postępowanie przed Sądem nie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, stosownie do postanowień art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 tejże ustawy.