II OSK 1442/09

II OSK 1442 / 09 POSTANOWIENIE Dnia 1 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/09 w zakresie odrzucenia skargi G. T. M. w sprawie ze skargi G. T. M. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie niewyznaczenia terminu załatwienia sprawy postanawia oddalić skargę kasacyjną II OSK 1442 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. T. M. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący w dniu 16 marca 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 28, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 2 oraz art. 222 k.p.a. W obszernej skardze skarżący szczegółowo przedstawił przebieg postępowań administracyjnych, dotyczących inwestycji realizowanej w K. przy ul. S. i wniósł o uznanie, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest w stanie bezczynności w zakresie nie wyznaczania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ostatecznego terminu do merytorycznego załatwienia sprawy. Zarzuty skargi dotyczyły nieprawidłowości w interpretacji przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 37 k.p.a. i braku jednoznacznego stwierdzania zwłoki w załatwieniu sprawy. Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego- radca prawny E. P.- Z. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. sprecyzowała, że skarga dotyczy bezczynności Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku wydawania postanowień określających bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i braku wyznaczania temu organowi terminu do załatwienia sprawy w zakresie nakazania rozbiórki lub podjęcia innych działań, naruszające art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej w trybie przepisów regulujących postępowanie skargowe w k.p.a. W ocenie organu skargi kierowane w zakresie naruszania przez organy administracji art. 221- 256 k.p.a. podlegają odrzuceniu, ponieważ do ich rozpoznania nie są właściwe sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę, wskazując na jej niedopuszczalność. Odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż katalog spraw skarg na bezczynność nie jest katalogiem nie ograniczonym i skutecznie do sądu administracyjnego można zaskarżyć jedynie bezczynność organu administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Jeżeli więc skarżona bezczynność organu administracji obejmuje jeden z ww. przypadków, to wówczas sąd skargę rozpozna. W innych przypadkach rozpoznanie merytoryczne skargi jest niedopuszczalne. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarga na bezczynność może więc być wniesiona wówczas, gdy dany organ miał obowiązek podjąć określoną czynność prawną w zakresie prawa administracyjnego i mimo upływu terminów do jej podjęcia - takiej czynności nie wykonał. Wyjaśniając niedopuszczalność skargi w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Rozpoznanie takiego zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu. Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydane postanowienie, to ma ono charakter incydentalny i nie kończy postępowania administracyjnego, a to dlatego, że postępowanie administracyjne kończy się aktem administracyjnym rozpoznającym- co do zasady- merytoryczną istotę sprawy (pomijając decyzje umarzające postępowanie wydawane w trybie art. 105 k.p.a.), a takim postanowieniem nie jest postanowienie określone w art. 37 § 2 k.p.a., które jedynie może przybliżyć zakończenie "głównego" postępowania poprzez zakreślenie w takim postanowieniu terminu zakończenia "głównego" postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienia wydawane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. również nie rozstrzygają sprawy co do istoty i nie przysługuje na nie zażalenie, bowiem przepisy k.p.a. nie przewidują zażaleń na postanowienia wydawane w tym trybie. Również pozostałe sytuacje, opisane w art. 3 § 2 pkt 1 i 3- 4 p.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzą. W szczególności postanowienie wydawane na podstawie art. 37 k.p.a. nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale w takim przypadku chodziłoby o bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie. Tym samym, gdyby skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarga mogłaby zostać rozpoznana, po uprzednim wyczerpaniu przesłanek uzasadniających jej prawidłowe wniesienie. Mając przedstawione wyżej okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. i stosownie do treści art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył G. T. M., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji i kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż został spełniony co najmniej warunek z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, a uzasadnienie Sądu stanowi de facto interpretację tak art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jak i art. 37 § 1 k.p.a. , nie odnosząc się w ogóle tak do samej skargi jak i załączonych dokumentów, potwierdzających, zdaniem skarżącego jej zasadność. W ocenie skarżącego nietrafnym jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że art. 37 § 2 k.p.a. nie dotyczy uprawnień przysługujących stronie, skoro ma ona prawo domagania się załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a., a odmowa wyznaczenia terminu przez organ nadrzędny prawa te w sposób oczywisty narusza. Następnie skarżący przedstawił obszernie dotychczasowy przebieg sprawy. Skarżący wskazał również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, naruszył także art. 135 p.p.s.a., bowiem nie podjął nawet próby wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności i nie podjął środków zmierzających do usunięcia naruszeń prawa w stosunku do czynności podejmowanych w postępowaniach dotyczących tej samej sprawy, mimo że skarżący dołączył wszystkie konieczne do takiego rozstrzygnięcia dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną i wobec braku przesłanek, o jakich mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy stwierdzić, iż zarzuty przestawione we wniesionej kasacji są chybione. Przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej było postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o odrzuceniu skargi G. T. M. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywołaną nie wydaniem przez ww. organ postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji o niedopuszczalności takiej skargi na bezczynność jest prawidłowa. Na brak postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy w trybie art. 37 § 2 k.p.a., skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Nierozpoznanie tego zażalenia w terminie nie oznacza bowiem, że pozostaje on w bezczynności, lecz wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu pozostającego w zwłoce (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 1413/05, LEX nr 209127). Postanowienie organu administracji wyższego stopnia, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, jest postanowieniem zaliczanym do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii- jak w tym przypadku bezczynności organu- wynikających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie tej sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Ponieważ więc nie wypełnia ono przesłanki z art. 3 § 2 pkt 2 to tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a tym samym nie można również złożyć skargi na bezczynność w przedmiocie nie wydania takiego postanowienia. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotowe postanowienie z art. 37 k.p.a. nie może bowiem zostać zaliczone do spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Nie można było więc skutecznie postawić twierdzenia, że organ administracji pozostaje w bezczynności. Za nietrafione należy uznać również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Nie można bowiem było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. przepisów, skoro prawidłowo uznał on, iż skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna i w związku z tym podlegała odrzuceniu, czyli nie mogła być w ogóle merytorycznie rozpoznana. Podkreślić należy okoliczność, którą akcentował również Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż w przypadku zarzucania organowi I instancji braku podejmowanych działań, należało złożyć skargę na bezczynność tego organu, po wyczerpaniu przesłanek uzasadniających jej prawidłowe wniesienie. Tylko taka skarga mogła bowiem prowadzić do merytorycznego dokonania ustalenia, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Wskazania ponadto wymaga, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie ustrzegł się błędu, wskazując na stronie 6 uzasadnienia postanowienia, iż podstawą odrzucenia skargi jest art. 58 § 3 p.p.s.a. jednakże błąd ten wobec okoliczności, iż Sąd ten zdanie wcześniej wskazał na poprawną podstawę odrzucenia tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.