II SAB/Kr 24/09

II SAB/ Kr 24/09 P O S T A N O W I E N I E Dnia 26 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.T.M. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanawia: skargę odrzucić Dnia 16 marca 2009 r. G.T.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , zarzucając temu organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 28, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 2 oraz art. 222 Kodeks postępowania administracyjnego. W obszernej skardze skarżący szczegółowo przedstawił przebieg postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji realizowanej w K. przy ul. [...]. Skarżący wniósł o uznanie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest w stanie bezczynności w zakresie nie wyznaczania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ostatecznego terminu do merytorycznego załatwienia sprawy. Zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowości w interpretacji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 37 K.p.a. i braku jednoznacznego stwierdzania zwłoki w załatwieniu sprawy. Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego radca prawny E.P.-Z. pismem z dnia 1.06.2009 r. sprecyzowała, że skarga dotyczy bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku wydawania postanowień określających bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i braku wyznaczania temu organowi terminu do załatwienia sprawy w zakresie nakazania rozbiórki lub podjęcia innych działań i takie postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 37 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej w trybie przepisów regulujących postępowanie skargowe w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie organu skargi kierowane w zakresie naruszania przez organy administracji art. 221-256 K.p.a. podlegają odrzuceniu, ponieważ do ich rozpoznania nie są właściwe sądy administracyjne. Skarżący dnia [...] czerwca 2009 r. złożył do akt sprawy kopie szeregu decyzji, postanowień i pism składanych w dotychczas prowadzonym postępowaniach w sprawie prac budowlanych przy ul. [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Zgodnie z tym artykułem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że przedmiotem niniejszej skargi jest zarzucana organowi administracji ( Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego) bezczynność w zakresie braku wydawania postanowień o treści satysfakcjonujących stronę skarżącą w trybie art. 37 § 2 K.p.a. W tej sprawie skarga na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jednak niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, ale nie jest to katalog nieograniczony w zakresie bezczynności organów administracji. Skutecznie do sądu administracyjnego można zaskarżyć tylko taką bezczynność organu administracji, która wynika z: 1) bezczynności tego organu w zakresie wydania decyzji administracyjnych; 2) bezczynności tego organu w zakresie wydawania postanowień w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo postanowień kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3) bezczynności tego organu w zakresie wydawania postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) bezczynności tego organu w zakresie wydawania innych niż ww. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że jeżeli skarżona bezczynność organu administracji obejmuje jeden z ww. przypadków, to wówczas sąd skargę rozpozna. Jeżeli zaś bezczynność dotyczy przypadków nie wymienionych w wyżej opisanym art. 3 P.p.s.a. - rozpoznanie merytoryczne skargi jest niedopuszczalne. Skarga na bezczynność może więc być wniesiona wówczas, gdy dany organ miał obowiązek podjąć określoną czynność prawną w zakresie prawa administracyjnego i mimo upływu terminów do jej podjęcia - takiej czynności nie wykonał. Wyjaśniając niedopuszczalność skargi w tej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub art. 36 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Taka treść przepisu oznacza, że rozpoznanie takiego zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SAB 177/01, opub. w LEX nr 84483; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 66/07, opub. w LEX nr 420139). Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydane postanowienie, to ma ono charakter incydentalny i nie kończy postępowania administracyjnego, a to dlatego, że postępowanie administracyjne kończy się aktem administracyjnym rozpoznającym - co do zasady - merytoryczną istotę sprawy (pomijając decyzje umarzające postępowanie wydawane w trybie art. 105 K.p.a.), a takim postanowieniem nie jest postanowienie określone w art. 37 § 2 K.p.a., które jedynie może przybliżyć zakończenie "głównego" postępowania poprzez zakreślenie w takim postanowieniu terminu zakończenia "głównego" postępowania. Postanowienia wydawane w trybie art. 37 § 2 K.p.a. również nie rozstrzygają sprawy co do istoty, ponieważ nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej "co do istoty" wydanie postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu do zakończenia sprawy innym odrębnym aktem administracyjnym (a więc i rozstrzygnięcia jej co do istoty). Na takie postanowienie (wydawane w trybie art. 37 § 2 K.p.a.) nie przysługuje również zażalenie, ponieważ na postanowienia tylko wówczas służy zażalenie, o ile przepis ustawy tak stanowią. Przepisy K.p.a. nie przewidują zażaleń na postanowienia wydawane w trybie art. 37 K.p.a. Również pozostałe sytuacje, opisane w art. 3 § 2 pkt 1 i 3-4 P.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzą. W szczególności postanowienie wydawane na podstawie art. 37 K.p.a. nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienia wydawane na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. wyznaczają dodatkowy termin załatwienia sprawy, zarządzają wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie a dodatkowo również podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Żadne z powołanych cząstkowych rozstrzygnięć, które mogą znaleźć się w takim postanowieniu, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Tym samym zarzucana w skardze bezczynność w zakresie braku wydania przez organ administracji postanowienia w trybie art. 37 § 2 K.p.a. nie została przez ustawodawcę ujęta w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 12.10.2006 r., sygn. akt II GSK 137/06, opub. w LEX nr 276679, "postępowanie w trybie art. 37 k.p.a. przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Stanowisko takie powinno mieć formę postanowienia, przy odpowiednim zastosowaniu art. 123 § 2 k.p.a., a jego treść powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, tj. do kwestii zarzucanej bezczynności". Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale w takim przypadku chodziłoby o bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie. Tym samym gdyby skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarga mogłaby zostać rozpoznana, po uprzednim wyczerpaniu przesłanek uzasadniających jej prawidłowe wniesienie. Mając powyższe na uwadze należy jeszcze raz wskazać, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji w przypadku, gdy nie dotyczy ona zakresu objętego art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a., orzec jak w sentencji.