VI SA/Wa 820/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. A. K. kwotę 1589 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E. – dalej skarżącego, od decyzji [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę 30 000 zł, w pkt 1 utrzymał powyższą decyzję w mocy w zakresie: nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie, używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość, nieprawidłowego działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, w pkt 2 uchylił rozstrzygnięcie w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: imienia i nazwiska kierowcy, okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] wynika, iż w dniach od [...] września 2007 r. do [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego przeprowadził w R. dalej zwany skarżącym, kontrolę tego przedsiębiorstwa. W toku kontroli ustalono, iż skarżący wykonuje międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy pojazdami ciężarowymi. W tym zakresie legitymuje się stosownymi uprawnieniami. Inspektorzy wykonujący czynności kontrolne poddali kontroli dokumentację pracowniczą związaną z czasem pracy kierowców oraz wykresówki za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] marca 2007 r. W pkt VI protokołu wskazano na stwierdzone naruszenia. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z kontrolą przedsiębiorstwa udokumentowaną ww. protokołem kontroli. W toku postępowania wyjaśniającego i administracyjnego organ przesłuchał w charakterze świadka pracowników skarżącego G. R., M.P., Z. Z., S. R., S. K., K. S.. Na podstawie wyników powyższej kontroli oraz zeznań świadków [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego uznał, iż doszło do naruszenia przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088.) i na podstawie lp. 11.4. pkt 1, lp. 12.13, lp. 11.4.2, lp. 10.2 pkt a i b, lp. 10.3 pkt a i b, lp. 10.1 pkt a i b, lp. 10.4 pkt a i b, lp. 11.4 pkt 7a, b lp. 11.4 pkt 5, lp. 11.2 pkt 1, lp. 11.2 pkt 2 załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną ograniczoną do kwoty 30 000 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za następujące naruszenia: 1) nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, łączna kara - 35500 zł, 2) nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, łączna kara - 6000 zł, 3) okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę, łączna kara - 3000 zł, 4) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 12800 zł, 5) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 300 zł, 6) skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 8700 zł, 7) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 11150 zł, 8) okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: imienia i nazwiska kierowcy, łączna kara - 50 zł, 9) używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość, łączna kara - 1000 zł, 10) nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, łączna kara - 1000 zł, 11) nieprawidłowego działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, łączna kara - 1000 zł. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2008 r. złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł iż, nie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji dokładnie na podstawie jakich dokumentów, a następnie przepisów prawa nałożono karę 30000 zł. Wniósł o ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem wniosków składanych przez kontrolowanego i jego pełnomocnika w zakresie: 1/ jakie dokumenty mogą zastępować tarczki - zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, 2/ uwzględnienie szczególnych warunków, iż w kontrolowanej firmie zdecydowana większość transportów odbywa się przez B. i R. i uwzględnienie warunków tam panujących mających wpływ na pracę kierowców kontrolowanego i obiektywne wykonywanie przez kierowców obowiązków służbowych w tychże wyjątkowych warunkach ze względu na : 3/ pominięcie w zakresie dowodów i prowadzonego postępowania dowodowego istotnych wniosków i zastrzeżeń kontrolowanej strony, 4/ nie wyjaśnienie całości sprawy od strony faktycznej oraz prawnej, 5/ nie prowadzenie postępowania dowodowego, w tym przesłuchania kierowców przedsiębiorcy w sposób umożliwiający wyjaśnienie przez nich wszystkich okoliczności wykonywanych obowiązków kierowcy z uwzględnieniem warunków w jakich ta praca jest wykonywana 6/ pominięcie przy przesłuchaniu kierowców istotnych okoliczności dotyczących zakresu i możliwości wykonywania obowiązków służbowych, przy wzięciu pod uwagę faktu, iż kierowcy w kontrolowanym przedsiębiorstwie głównie wykonują przewozy na terenie B. i R. i wpływie ograniczeń jakie tam występują na zakres pracy kierowców, w tym także czas pracy kierowców. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Główny Inspektor transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a., art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz Ip. 10.2. a, Ip. 10.2. b, Ip. 10.3. a, Ip. 10.3. b, Ip. 10.4. a, Ip. 10.4. b, Ip. 10.1. a, Ip. 10.1. b, Ip. 11.4 ust. 1, Ip. 11.4 ust. 2, Ip. 11.4 ust. 7 lit. a, Ip. 12.13 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14, art. 13, art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 r. str. 8-21, ze zm.), 4.1. załącznika Nr 1 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr 31 grudnia 1985 r., P.0008-0021), art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5, art. 8, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. Wspólnoty Europejskiej nr L 370 z 31 grudnia 1985 r. P. 0001-0007), art. 15 ust. 2, ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 r. str. 8-21, ze zm.), art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 4 lit. g i lit. h, art. 6 ust. 1, ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, ust. 5, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 2, 7, 8, 10 załącznika do oświadczenia rządowego w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., oraz ogłoszenia jednolitego tekstu tej umowy z dnia 30 sierpnia 1999 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 1087),po rozpatrzeniu odwołania skarżącego w pkt 1 decyzji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: - nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, z tytułu którego łączna kara wynosi 6000 zł, - używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość, z tytułu którego łączna kara wynosi 1000 zł, - nieprawidłowego działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, z tytułu którego łączna kara wynosi 1000 zł, - nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24- godzinnego okresu - za każdy dzień, z tytułu którego łączna kara wynosi 1000 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 300 zł, a w pkt 2 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń: - skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 12800 zł, - przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 11150 zł, - skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 8700 zł, - nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, z tytułu którego łączna kara wynosi 35500 zł, - okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: imienia i nazwiska kierowcy z tytułu którego łączna kara wynosi 50 zł, - okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę, z tytułu którego łączna kara wynosi 3000 zł. W uzasadnieniu odnośnie uchylonej części decyzji organ stwierdził, iż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Podkreślił, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Zwrócił uwagę na nieprawidłowości przy obliczaniu dziennych okresów odpoczynku poszczególnych kierowców, maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu odpoczynku, ilości nieokazanych do kontroli wykresówek. W uzasadnieniu utrzymanej w mocy części decyzji podniósł, odnośnie, iż podczas czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie i prowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzono nieokazanie wykresówki kierowcy M. P., oraz brak danych z tachografu cyfrowego z okresu: [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., a zgodnie z treścią protokołu przesłuchania świadka, kierowca P. M. zeznał, że w okresie od [...] marca 2007 r. do [...] marca 2007 r. prowadził pojazd wyposażony w tachograf cyfrowy używając do tego karty kierowcy (pojazd o nr rej. [...]). Tym samym w ocenie organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 6000 zł za nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, nałożył słusznie i zgodnie z przepisami prawa; Nadto wskazał, iż z analizy wykresówek wynika, że doszło do użycia jednej wykresówki przez dwóch kierowców w okresie od godziny 07:45 dnia [...] marca 2007 r. i kierowca P. M. to potwierdził zeznając, że użycie jednej tarczy przez dwóch kierowców spowodowane było ich pomyłką. Tym samym organ odwoławczy uznał nałożenie kary 1000 zł za zasadne. W ocenie organu II instancji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał trafnej oceny materiału dowodowego i zasadnie nałożył karę pieniężną w wysokości 1000 zł za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu. Na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej części wskazuje bowiem analiza okazanych wykresówek. Co do nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, organ podniósł, że na podstawie analizy wykresówek stwierdzono zapis wynoszący ponad 24 godziny na tarczach kierowców: D. G. wykresówki z dni: [...]lutego 2007 r., [...]lutego 2007 r., [...] lutego 2007 r., [...] lutego 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r.; K. S. wykresówki z dni: [...] lutego 2007 r., [...] lutego 2007 r.; S. K. wykresówki z dni: [...] lutego 2007 r., M. B. wykresówki z dni: [...] lutego 2007 r., [...] lutego 2007 r., [...] marca 2007 r., [...] marca 2007 r. Organ zwrócił uwagę na to, że kierowca S. K. zeznając pod sankcją odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczył, że zapis ponad 24 godziny na tarczach wypisanych na jego nazwisko spowodowany był jego przemęczeniem, które było wynikiem zbyt dużej ilości kursów, a kierowca K. S. zeznając także pod sankcją odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczył, że zapisy wynoszące ponad 24 godziny na tarczach wypisanych na jego nazwisko są spowodowane tym, iż zapomniał na czas zmienić wykresówki tachografie. Związane to było koniecznością załatwienia spraw związanych z transportem. Wyliczenia wysokości naruszenia dokonano mnożąc liczbę wykresówek, na których stwierdzono naruszenia przez wysokość kary przewidzianą w Ip. 11.2 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Maksymalny wymiar kary pieniężnej 1000 zł. W ocenie organu II instancji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał, tym samym prawidłowej analizy materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 1000 zł za powyższe naruszenie. Co do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, organ odwoławczy podniósł, iż na podstawie analizy wykresówek kierowcy Z. Z. stwierdzono przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 20 minut w dniu [...] lutego 2007 r. Kierowca prowadził pojazd od godziny 12:30 do godziny 17:30 dnia [...] lutego 2007 r. przez 4 godziny i 50 minut. Na podstawie analizy wykresówek kierowcy K. S. stwierdzono przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 21 minut w dniu [...] marca 2007 r. Kierowca prowadził pojazd od godziny 09:52 do godziny 17:58 dnia [...] marca 2007 r. przez 4 godziny i 51 minut. W protokole przesłuchania świadka kierowca Pan Z. Z. zeznając pod sankcją odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczył, że przekroczenie jazdy w dniu [...] lutego 2007 r. spowodowane było koniecznością dojazdu do granicy. W ocenie organu II instancji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 300 zł za powyższe naruszenie nałożył słusznie i zgodnie z przepisami prawa. R. K. wniósł skargę na tę decyzję w części utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy w zakresie, jak podał, stwierdzonych pięciu naruszeń wymienionych na stronie drugiej decyzji i nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9300 zł. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów wymienionych w preambule zaskarżonej decyzji GITD z dnia [...] lutego 2009 r., tj. art. 92 ustawy z dn. 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. załącznika do w/w ustawy odnośnie kary 30000 zł, a w tym 9300 zł i rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał na niekompetencję organów administracji. Zwrócił uwagę na nieczytelność i nielogiczność podjętych przez organy rozstrzygnięć. W jego ocenie organ nie wyjaśnił dlaczego nałożył karę łączną w kwocie 6000 zł, która polega na sumowaniu. Treść decyzji nie pozwala ocenić nie tylko zasadności kary, ale także sposobu, a więc prawidłowości jej naliczenia. Podniósł, iż organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy błędnie odczytując zeznania świadków. Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na używaniu tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taka możliwość zarzucił organowi elementarny brak ustalenia stanu faktycznego polegający na nie opisaniu jakiego okresu dotyczy użycie jednej wykresówki przez dwóch kierowców. Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo zarzucił organowi, iż pomimo analizowania tarczek 4 kierowców odniósł się do przesłuchania jedynie dwóch z nich. Odnośnie naruszenia polegającego na nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień podniósł, iż organ nie wykazał, że doszło w tym przypadku do nieuzasadnionego użycia wykresówek. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut, organ w ocenie skarżącego nie uwzględnił wyjaśnień kierowcy, który wskazywał na konieczność dojazdu do granicy jako przyczynę przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w pełni argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wskazać należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (vide: wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Sąd objął zatem kontrolą decyzję wydaną w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie - podczas kontroli przedsiębiorstwa - naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary za stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania strony, która w całości zaskarżyła decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), wskazał, że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt 1 decyzji), drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (pkt 2 decyzji). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części to działając w granicach określonych w odwołaniu, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w ocenę zarzutów skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.