II SA/Gl 152/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Bogucka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji paliw" i określił warunki jej realizacji. W podstawie prawnej postanowienia przywołał art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowienie wydano w związku ze złożonym wnioskiem do Burmistrza P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji paliw". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 zacytowanego powyżej rozporządzenia instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych (...) należą do przedsięwzięć, dla których sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, a przy uwzględnieniu dodatkowych aspektów, m.in. ryzyka wystąpienia awarii, gęstości zaludnienia – uzasadnione, co też potwierdził swoim rozstrzygnięciem Burmistrz P. W postanowieniu Starosta, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, określił warunki, jakie należy zachować w celu ochrony środowiska podczas realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, wymieniając w nim szereg warunków do uwzględnienia przez wnioskodawcę. [...] Sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Pełnomocnik Spółki zarzucił organowi naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz licznymi przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny bazy i stacje paliw (...) oraz art. 11 i art. 125 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydane postanowienie nie wskazuje w jakim zakresie dokonane zostało uzgodnienie, a więc jakie normy i przepisy określone w przepisach szczególnych organ wziął pod uwagę, a które pominął. Organ dokonujący uzgodnienia nie odniósł się do wielu uregulowań szczegółowych zawartych w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, a w związku z tym, że niektóre z tych wymagań mają charakter obligatoryjny, a organ uzgadniający nie umieścił ich w swoim rozstrzygnięciu, nie wiadomo tym samym, czy inwestor może czuć się zwolniony z ich uwzględnienia czy też nie. W związku z powyższym, w ocenie inwestora, wydaje się niezbędne sprecyzowanie przesłanek realizowania zamierzonej inwestycji. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, że uzgodnienie wydano w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie organ może orzekać w ramach granic swobodnego uznania, wyznaczonego m.in. przepisami art. 80 Kodeksu i w ocenie organu odwoławczego zasada swobodnej oceny dowodów nie została naruszona. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wymogi wskazane w przywołanym rozporządzeniu powinny zostać uwzględnione na dalszych etapach, m.in. wydania decyzji środowiskowej czy pozwolenia na budowę. Uznając, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem orzeczono jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka [...] Sp. z o.o., zarzucając postanowieniu naruszenie obowiązujących przepisów, a to: art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpoznanie istoty zażalenia, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z wymienionym art. 7 Kodeksu oraz licznymi postanowieniami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny bazy, stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie oraz art. 11 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtarzając, iż Kolegium nie rozpatrzyło zarzutu zażalenia, wskazano, że Starosta w postanowieniu uzgadniającym tylko częściowo określił wymogi warunkujące realizację zgłoszonej inwestycji, wymieniając niektóre warunki, a inne pomijając milczeniem. Nie rozstrzygając w tym zakresie pozostawiono inwestora w niepewności, co do warunków przyszłej inwestycji. Sytuacja taka, w ocenie skarżącej jest niedopuszczalna, gdyż powoduje niepewność inwestora, który nie może czuć się zwolniony z obowiązków wynikających z przepisów, dopóki dokładnie nie określi tego organ w postanowieniu uzgadniającym. Przywołując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca Spółka podniosła, że organy ochrony środowiska powinny wypowiedzieć się w pełnym zakresie, tzn. w zakresie, w jakim organ jest kompletny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o umorzenie postępowania sądowego, informując, że w związku ze zmianą przepisów, a mianowicie wejściem z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie zmieniającej postępowanie m.in. w przedmiotowej sprawie, Kolegium wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazanych, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wydane na podstawie art.48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz 150 ze zm.). Zauważyć przyjdzie, iż ustawa ta zmieniona została ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W art. 153 tej ustawy wskazane zostały reguły przejściowe. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do spraw wszczętych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie (poza dokładnie wymienionymi przypadkami) przepisy dotychczasowe. W zakresie przypadków wymagających współdziałania pomiędzy organami administracji, w toku postępowania zmienia się właściwość rzeczowa organów współdziałających a na mocy ust. 2 omawianego przepisu wyłączono możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania, przewidziany w art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem na postanowienie wydane zgodnie z przyjętą regulacją przez organy współdziałające w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego wypowiadające się w sprawie, w myśl art. 153 ust. 2 ustawy nie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia. Sprawa jest oczywista, gdy całe postępowanie w tym zakresie toczy się już po zmianie powyższych przepisów. Inaczej sprawa się przedstawia, gdy postępowanie to częściowo regulują stare przepisy. Jeżeli bowiem organ wydał postanowienie pod rządami starych przepisów i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, a w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy obowiązują nowe przepisy, nie przewidujące takiego zażalenia, to organ powinien orzekać zgodnie z zacytowanym powyżej uregulowaniem art. 153 ust. 2, czyli uznać, że obowiązujące zasady nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia. Ustawodawca w przywołanym artykule wyraźnie wyłączył bowiem takie postanowienia spod kontroli instancyjnej. Wydaje się zatem oczywistym, że w przypadku zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów, ale rozpatrywanych przez organy odwoławcze już po ich zmianie, organy te utraciły możliwość ich merytorycznego rozpatrzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzone były przez organy w okresie zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowienie organu pierwszej instancji – Starosty [...] wydane zostało w dniu [...] r., a zatem już po uchwaleniu w dniu 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie lecz jeszcze przed jej wejściem w życie. Podstawą wydania tego postanowienia były zatem "stare" przepisy, stąd prawidłowe pouczenie organu o przysługującym zażaleniu. Także zażalenie złożone zostało przez stronę podczas obowiązywania niezmienionej ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednakże już rozpatrzenie tego zażalenia nastąpiło w zmienionym stanie prawnym. Miało to miejsce w dniu [...] r. (data wydania zaskarżonego postanowienia), a zatem już po wejściu w życie nowych przepisów, nie przewidujących możliwości wniesienia takiego zażalenia. Stąd wydanie w takich warunkach merytorycznego rozstrzygnięcia nastąpiło więc bez podstawy prawnej, gdyż jak wspomniano powyżej możliwość wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego została z dniem 15 listopada 2008 r. wykluczona. Wydanie postanowienia bez podstawy prawnej stanowi jedną z przesłanek nieważności rozstrzygnięcia, wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie wydanie postanowienia w oparciu o nieobowiązujący przepis, jest działaniem organu bez podstawy prawnej. Konsekwencją powyższego ustalenia musi być stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a mianowicie złożenia wniosku o umorzenie postępowania wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca. Jest to bowiem sytuacja mogąca rodzić niekorzystne skutki, tak ze względu na zasady ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz sąd administracyjny odmiennych rozstrzygnięć w tej samej sprawie (por. T,.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s.167). Art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje jedynie sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania sądowego w przypadku jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu m.in. stwierdzenia nieważności i nie zawiera żadnego postanowienia w kwestii, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w celu zmiany, uchylenia, lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). A contrario do postanowień tego przepisu należałoby przyjąć, że wszczęcie takiego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi jest dopuszczalne. W celu jednak zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień, należałoby przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 269). Stanowisko takie prezentował konsekwentnie Naczelny Sąd Administracyjny na tle art. 35 ust. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Także w obecnym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowane zostało takie stanowisko (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/05, z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt VII Sa/Wa 348/05 czy wyrok z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1405/06), gdzie stwierdzono, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego, w przypadku zaś wszczęcia takiego postępowania już po wniesieniu skargi, postępowanie takie powinno być zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy.