IV SA/Gl 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. K. K. w dniu [...] zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna z prawem do pobierania zasiłku. Świadczenie to pobierała na podstawie decyzji z [...], nr [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora wskazanego wyżej Urzędu działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B.. Z dniem [...] skarżąca utraciła prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (na mocy decyzji rzeczonego organu z dnia [...], nr [...]). Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. wznowił postępowanie w omawianej sprawie a następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w trybie art. 151 §1 pkt 2 w związku z art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz./ 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. oraz w oparciu o przepisy art. 9 ust 1 pkt 14 lit. a i b, ust. 7, art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) uchylił decyzje własne: z dnia [...] nr [...] o uznaniu K. K. z dniem [...] za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia [...] oraz z dnia [...] nr [...] o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania i orzekł o nie uznaniu wyżej wymienionej za osobę bezrobotną z dniem [...] oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...]. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż dnia [...] do Powiatowego Urzędu Pracy w B. wpłynęło zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynikało, że K. K. z dniem [...] rozpoczęła w tym zakresie działalność gospodarczą. Tymczasem, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cytowanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Późniejszą decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie utraty przez stronę prawa do zasiłku od dnia [...], ze względu na jego bezprzedmiotowość. W odwołaniu od decyzji z dnia [...], nr [...] złożonym do Wojewody Ś. K. K. oświadczyła, iż nie zgadza się z zawartym w niej rozstrzygnięciem. Podniosła bowiem, iż w dacie zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. nie prowadziła działalności gospodarczej. W tym miejscu skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] wniosła o wpis do ewidencji Urzędu Miasta z zamiarem rozpoczęcia działalności, ponieważ w tym czasie pracowała i prowadziła budowę [...], która nie została jeszcze wówczas zakończona gdyż pozwolenie na użytkowanie rzeczonego budynku zostało wydane dopiero [...]. Skarżąca podkreśliła, że o braku rozpoczęcia działalności z dniem [...] powiadomiła Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz właściwy Urząd Skarbowy. Z kolei dokument o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej złożyła w Urzędzie Pracy działając w dobrej wierze, aby uwiarygodnić rezygnację ze statusu osoby bezrobotnej. Nadto strona wywiodła, że dokonany w omawianym zakresie wpis do ewidencji "stracił moc prawną z powodów formalnych" oraz skrytykowała pracę tego Urzędu wskazując na bierność i brak propozycji pracy z jego strony. W dalszej części odwołania skarżąca przyznała, iż obecnie, to jest po dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. W odrębnym piśmie datowanym na [...] skarżąca złożyła odwołanie także od decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...]o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do zasiłku od dnia [...], podnosząc, iż rzeczoną datę utraty omawianego prawa oznaczono tu błędnie, gdyż powinna ona zostać określona jako [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. oraz w oparciu o art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzje stanowiące przedmiot odwołań. W uzasadnieniu podano, że skarżącej przyznano status bezrobotnej na podstawie złożonego przez nią na karcie rejestracyjnej oświadczenia, iż "nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej ani jej nie zawiesiła" (pkt 7). Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji art. 2 ust 1 pkt 2 lit f przywołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., bezrobotnym może być osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Mając na uwadze powyższe Wojewoda Ś. przyznał, że odmową przyznania statusu bezrobotnego skutkuje nie sam fakt uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, lecz jej podjęcie w dacie wskazanej w tym wpisie. Tym niemniej, wobec jednoznacznej treści art. 2 ust 1 pkt 2 lit f cytowanej ustawy, bezrobotny, który sam dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że nie podjął działalności w dacie wskazanej we wpisie, ale przede wszystkim to, iż nie podjął jej do dnia wyrejestrowania, co oznacza, że wykazanie tej okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. W tym stanie rzeczy organ II instancji podniósł, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie należało uznać za słuszne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że strona posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...], nr [...], działalność ta zgłoszona została od dnia [...] i nadal figuruje ona w ewidencji. Na marginesie zasygnalizował, iż w obecnym stanie prawnym, uwzględniającym nowelizację wprowadzoną mocą ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), bezrobotnym może być osoba nie posiadająca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. K. dała wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji wydanej przez Wojewodę Ś. podnosząc, iż narusza ona art. 104 i 147 K.p.a. Zdaniem skarżącej w dacie rejestracji nie prowadziła ona działalności gospodarczej i dlatego złożone przez nią w tym zakresie oświadczenie było zgodne z prawdą. Dzień [...] jest bowiem datą zgłoszenia działalności, a nie jej rozpoczęcia, o czym został powiadomiony Urząd Skarbowy i Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nadto wywiodła, że organ pierwszej instancji powziął wiadomość o podjęciu działalności gospodarczej dopiero z jej inicjatywy, chociaż był zobowiązany dokonać ustaleń w omawianej kwestii we własnym zakresie i powinien to uczynić w dniu rejestracji w urzędzie pracy, to jest [...] a nie w [...]. Skarżąca dodała, że powodem nierozpoczęcia działalności był brak zezwolenia na użytkowanie lokalu, którą otrzymała w [...], natomiast w [...] wystąpiła o zmianę zaświadczenia o działalności w zakresie dotyczącym wprowadzenia PKD. Podniosła także, iż powołanie się w treści zaskarżonej decyzji na przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy po nowelizacji, która weszła w życie dopiero od dnia 26 października 2007 r. stanowi naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że organy obu instancji nie kwestionują faktu niepodjęcia przez skarżącą pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia [...]. Podniósł jednak, że z powodu jednoznacznej treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przedmiotem postępowania wyjaśniającego było nie tyle wykazanie, że skarżąca w pewnym okresie działalności tej nie prowadziła, ile że omawianej działalności nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. W rezultacie osoba, która działalności tej formalnie nie wyrejestrowała, nie spełnia warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Z kolei poinformowanie Urzędu Skarbowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o tym, że rozpoczęcie działalności gospodarczej zostaje przełożone na inny termin nie ma takiego skutku jak wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawne przesłanki nabycia i utraty statusu osoby bezrobotnej określone zostały w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o promocji... Stosownie zatem do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 przywołanej regulacji, za bezrobotnego uważało się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - e i g lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w lit. a – k wskazanego przepisu. Jednym z tych wymogów jest brak przesłanki negatywnej w postaci podjęcia działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do dnia wyrejestrowania tej działalności albo w postaci podlegania - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników (lit. f omawianego unormowania). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w dniu [...] skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta B. o nr ewidencyjnym [...] z oznaczeniem nazwy przedsiębiorcy jako "K. K.", z miejscem wykonywania działalności gospodarczej w B.. Datę rozpoczęcia działalności gospodarczej określono na [...]. Z oświadczeń skarżącej ani z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika przy tym, aby rzeczona działalność w okresie następującym po dniu jej zarejestrowania została zawieszona lub wyrejestrowana. Dołączone do akt administracyjnych zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej potwierdza zaś, że po dokonaniu zmian dotyczących przedmiotu rzeczonej działalności była ona nadal przez skarżącą prowadzona. Należy również wskazać, iż w dniu rejestracji skarżąca została zapoznana z obowiązującymi przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz złożyła oświadczenie o treści: "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesiłam" (vide: pkt 7 oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej bezrobotnego). Wymóg polegający na nie podjęciu pozarolniczej działalności gospodarczej został także podkreślony w pkt II ust. 10 "informacji dla osób rejestrujących", z którą skarżąca również się zapoznała. W treści rzeczonej informacji wyżej wymienioną pouczono też o obowiązku zawiadomienia o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, lub pozarolniczej działalności oraz o pozostałych okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (pkt IV ust. 6). Tym samym wyżej wymieniona miała pełną świadomość o konieczności składania urzędowi pracy oświadczeń w omawianym zakresie. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast w zasadzie wyłącznie do interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji.... Zgodnie z brzmieniem tego unormowania w stanie prawnym obowiązującym do dnia [...] (a więc zarówno w dacie rejestracji K. K. w urzędzie pracy jak i w dniu wydania decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżony akt), statusu bezrobotnego nie mogła uzyskać osoba, która podjęła działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do dnia wyrejestrowania tej działalności albo podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w składzie 7 osobowym podjął uchwałę (sygn. akt OPS 5/96, publ. ONSA 1997/2/47) stwierdzającą, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zaprezentowana uchwała odnosi się wprawdzie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), jednak płynące z niej wnioski są w pełni aktualne w odniesieniu do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Treść obu wymienionych przepisów jest bowiem tożsama. W świetle powyższego godzi się podnieść, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej stwarza domniemanie, iż dana osoba działalność tę prowadzi. Z kolei, możliwość obalenia tego domniemania jest ściśle uzależniona od wykreślenia wpisu. Już samo bowiem sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji... wskazuje, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, iż nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, że wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Ciężar dowodu w zakresie wykazania rzeczonej przesłanki egzoneracyjnej spoczywa tu na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 42/05, publ.: LEX nr 191809 oraz z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt I OSK 153/05, publ.: LEX nr 192138). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że już poprzez sam fakt wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i podania daty jej rozpoczęcia na [...] przy równoczesnym braku wykreślenia jej z ewidencji, K. K. straciła możliwość obalenia domniemania faktycznego posiadania statusu podmiotu gospodarczego w okresie pobierania zasiłku. Zważyć przy tym należy, że poinformowanie Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przesunięciu terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej nie ma takiego skutku jak wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej – wpis pozostaje tu nadal w mocy. Warto odnotować, że skarżąca miała pełną możliwość kształtowania treści zapisu w ewidencji działalności gospodarczej, bowiem jako wnioskodawca mogła sprecyzować datę rozpoczęcia i zakończenia działalności gospodarczej stosownie do swoich potrzeb. Skarżąca mogła także zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu, a więc również wskazaną przez siebie datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jak i jej zakończenia. Skoro zatem K. K. od dnia dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stała się podmiotem gospodarczym, to przyjęła na siebie ryzyko wynikające z tego wpisu również w postaci skutków prawnych określonych w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tym stanie rzeczy powzięcie przez organ administracyjny wiadomości o opisanym wyżej fakcie uzasadniało, zdaniem Sądu, wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. a następnie wydanie decyzji uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] oraz równoczesną odmowę przyznania jej statusu bezrobotnego i prawa do rzeczonego świadczenia. W konsekwencji okoliczności sprawy stwarzały także podstawy do uchylenia decyzji o utracie przez stronę prawa do zasiłku od dnia [...], z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania oraz umorzenie postępowania w tej kwestii z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dodatkowo, ustosunkowując się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady nie działania prawa wstecz trzeba wyjaśnić, że jest on chybiony. Wojewoda Ś. zwrócił wprawdzie uwagę na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji... po nowelizacji wchodzącej w życie od dnia 26 października 2007 r. (stanowi on, iż już sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wyklucza legitymowanie się statusem bezrobotnego), jednak nie oparł swego rozstrzygnięcia o unormowanie w takim brzmieniu. Z wywodów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika wszak jednoznacznie, że podstawą tego rozstrzygnięcia był wskazany wyżej przepis o treści według stanu prawnego sprzed wspomnianej zmiany. Prawidłowo bowiem przyjęto, że kwestia posiadania przez stronę statusu osoby bezrobotnej powinna zostać oceniona w kontekście unormowań obowiązujących w okresie, w którym status ten nabyła i posiadała. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jej uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.