I SA/Wa 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. o uwłaszczeniu z dniem 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwa Państwowego D. w K. działką nr [...] położoną w J. przy ul. [...] oraz znajdującymi się na niej naiesieniami. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464; dalej ustawa zmieniająca) - stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe D. w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w J. przy ul. [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności pawilonu handlowo-usługowego (w budowie) i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Część opisanej wyżej działki pochodzi z części dawnej działki nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], która stanowiła własność O. K. Została ona przez właścicielkę zbyta, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dniu 28 maja 1971 r., Rep. [...]. Z uwagi na niezrealizowany cel na jaki nieruchomość ta została przez Skarb Państwa nabyta, O. K. wnioskiem z dnia 29 marca 2006 r. wystąpiła o jej zwrot. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta J. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni ww. nieruchomości w części obejmującej działkę nr [...], a odmówił jej zwrotu m.in. w części wchodzącej w skład działki [...] z uwagi na to, że stanowi ona obecnie przedmiot prawa użytkowania i prawa własności osób trzecich. Pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. O. K., powołując się na wspomniane wyżej postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Katowickiego zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego. Minister Infrastruktury po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. z uwagi na brak podstaw do uznania, że jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niezaistnienie innych okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z 29 września 1990 r., ustawodawca wywłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Zdaniem Ministra wskazane w tym przepisie przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej, na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. Z wnioskiem zaś o zwrot części wywłaszczone nieruchomości O. K. wystąpiła dopiero po wydania decyzji uwłaszczeniowej. Tym samym w dniu uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.) , a także w dniu wydania decyzji Wojewody [...], nie toczyło się postępowanie o jej zwrot, a zatem, zdaniem organu nadzorczego, nie naruszono praw osób trzecich. Minister wskazał ponadto, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem i nie istnieje obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem O.K. wniosła do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy uznając, iż w badanej sprawie spełnione były przesłanki uwłaszczenia wskazane w art. 2 ustawy zmieniającej, a w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich. Skoro więc w dniu 5 grudnia 1990 r. ani w dniu wydania badanej decyzji nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia Przedsiębiorstwa wskazaną na wstępie działką. Organ wskazał przy tym, że powyższe stanowisko zgodne jest z uchwałą Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294), na którą powołuje się także strona, z której wynika, że złożenie wniosku o zwrot po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje – w stosunku do tej decyzji – skutków z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. Mister podkreślił przy tym, że prawa osób trzecich, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie mogą być potencjalne, lecz ujawnione konkretnie, co w niniejszej sprawie nie zaistniało. Na powyższą decyzję O. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wniosła zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z art. 47 ust. 4, art. 23 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i art. 11 Kpa. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że przy rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury w zupełności pominął treść przepisów, w szczególności art. 47 ust. 4 i art. 69 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z 1985 r., które nie mogły być pomijane przy rozpatrywaniu jakiejkolwiek sprawy dotyczącej "uwłaszczenia" nieruchomości poprzednio wywłaszczonej, jak również dokonał niewłaściwej interpretacji art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., a w szczególności sformułowania "nie narusza to praw osób trzecich". Zarzuciła organowi, że ograniczył się do faktu nie złożenia przez nią wniosku w odpowiedniej dacie, a całkowicie pominął przyczyny takiego stanu rzeczy, która ma znaczenie decydujące. Nie mogła się ona bowiem domagać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie była poinformowana o takiej możliwości. Jej zdaniem, naruszenie praw osób trzecich, o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej mogło nastąpić także wówczas, gdy postępowanie o zwrot nie tyczyło się. To właśnie pominięcie uprawnień poprzedniego właściciela w postępowaniu uwłaszczeniowym stanowiło naruszenie tych praw. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zwrot ten oznacza konieczność zapewnienia ochrony praw majątkowych przede wszystkim poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości (tak m.in. NSA w wyroku z 29.04.1994 r., sygn. IV SA 870/93), a jednym z przejawów tejże ochrony jest obowiązek informowania przez organ administracji publicznej o możliwości zwrotu tych nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżąca wskazała przy tym na specjalną procedurę powiadamiania byłych właścicieli o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, iż zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, osoby te należało na piśmie zawiadomić o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży i ich prawie pierwszeństwa. W przypadku zatem zaktualizowania się uprawnienia wynikającego z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., skutek w postaci ustanowienia ex lege prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego nie mógł w sposób zgodny z prawem nastąpić. Skarżąca podkreśliła, że organ uwłaszczający miał pełne prawo do oceny, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem i czy wystąpiły wszystkie przesłanki z art. 69 ustawy. Niedopełnienie przez organ uwłaszczający tych obowiązków oznaczało wydanie decyzji wbrew oczywistej treści art. 47 ust. 4 ustawy i całkowite pominięcie uprawnień byłej właścicielki nieruchomości i naruszeniu jej praw (art. 2 ustawy zmieniającej). Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych wskazywała ponadto, że poprzedni właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego. Uzasadniając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 i 11 k.p.a. skarżąca zwróciła uwagę na nienależyte, jej zdaniem, wyjaśnienie przesłanki, którymi kierował się organ przy rozpatrywaniu sprawy. Wskazała przy tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niemalże w całości powtórzeniem uzasadnienia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe D. w K. prawa użytkowania wieczystego położonego w J. gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz prawa własności znajdujących się na tej działce naniesień, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] był art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), który w dacie wydania badanej decyzji, w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 5 grudnia 1990 r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż pozytywne przesłanki uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego D. w K. opisaną na wstępie działką, wskazane w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej zostały spełnione. Działka ta stanowiła bowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa uregulowaną w KW nr [...] i zgodnie decyzją z Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] października 1988 r. znajdowała się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa. Bezsporne jest również, iż w dacie rozstrzygania sprawy uwłaszczenia Przedsiębiorstwa O. K. nie występował z roszczeniem o zwrot nieruchomości. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia czy przysługujące skarżącej roszczenie z art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o zwrot części nieruchomości wchodzącej w skład ww. działki, mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia, z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Ministra Infrastruktury, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, iż uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia określonej w zdaniu drugim art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. Zawarta w tym przepisie klauzula "nie narusza praw osób trzecich" nie odnosi się bowiem, jak trafnie podniósł Minister, do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosowny wnioskiem najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, obok wystąpienia przesłanki jej zbędności na cel wywłaszczenia, konieczne jest złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, wbrew temu co twierdzi skarżąca, powszechnie przyjmuje się, iż dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. (por. uchwała SN z 27.01.2000 r. sygn. III ZP 14/99, Lex nr 38852; wyroki NSA: z 10.10.2001 r., sygn. akt I S.A. 2394/99, Lex nr 75559; z 28.11.2007 r., sygn. I OSK 1652/06, Lex nr 417167; z 1.02.2008 r., sygn. I OSK 43/07, Lex 456493). Zatem, naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu będzie miało miejsce tylko wówczas gdy do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej skarżąca zgłosiła w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu. Skoro zaś prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może toczyć się wyłącznie na wniosek byłego właściciela, to w razie braku takiego wniosku (co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie można organowi prowadzącemu postępowanie uwłaszczeniowe zarzucić naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przez naruszenie praw osób trzecich, a tym bardziej naruszenia go w stopniu rażącym. Podkreślić przy tym należy, że wbrew stanowisku skarżącej, organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest bowiem postępowaniem odrębnym. Organ ten jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości skarżąca złożyła dopiero po ponad 14 latach od zakończenia postępowania uwłaszczeniowego. Przywoływane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące na prawa dawnego właściciela gruntu do uczestniczenia w postępowaniu uwłaszczeniowym (w tym zacytowana w skardze uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1999 r., OPS 15/98 , przywołana w treści uzasadnienia do uchwały Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000r.) zostały wydane w odmiennym niż będący przedmiotem rozważań Sądu stanie faktycznym i dotyczą sytuacji, gdy wniosek w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego. Z kolei sama uchwała Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99 stwierdza, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie, zarówno przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, jak również w jego toku, nie został złożony przez O. K. wniosek o zwrot nieruchomości, a organ orzekający o uwłaszczeniu (Wojewoda [...]) nie miał obowiązku badania z urzędu przesłanek jej zwrotu, to zarzut naruszenia przez ten organ art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z 47 ust. 4 i 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów nie jest również trafny zarzut nie powiadomienia dawnej właścicielki gruntu o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym. Skoro zaś organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie naruszył wyżej wymienionych przepisów, to również nie można skutecznie zarzucić ich naruszenia Ministrowi Infrastruktury odmawiającemu, z tego powodu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Całkowicie chybiony jest, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Ministra art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zważyć bowiem należy, że przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem, dzierżawę i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy". A zatem jako dotyczący sfery innych stosunków prawnych - nie był i nie mógł być stosowany ani w postępowaniu uwłaszczeniowym, ani tym bardziej w nadzorczym. Nie są również trafne wywody skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 i 11 k.p.a. w zakresie w jakim odnoszą się one do wadliwego zdaniem strony uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra. Sam fakt powtórzenia przez organ nadzoru, w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy, argumentacji przytoczonej w uprzednio podjętym rozstrzygnięciu, nie oznacza bowiem, że organ przeprowadził to postępowanie w sposób wadliwy i nie rozpoznał sprawy w sposób merytoryczny. Tym bardziej, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych argumentów prawnych i faktycznych w porównaniu z jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości Sądu i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), orzekł jak w sentencji wyroku.