II OSK 1734/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 511/09 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 511/09, oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: W dniu 11 sierpnia 2006 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Spółki I. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku biurowo-hotelowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (po uzupełnieniu wniosku); budowa wjazdu na działkach nr [...];[...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...] i [...] oraz budowa przyłączy na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. We wniosku podano, że powierzchnia zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyniesie 2760 m² z maksymalną wysokością 18 metrów. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy, następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na skutek odwołania wniesionego przez T. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyraził wątpliwości dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak również wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podniesiono również brak w decyzji wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku biurowo-hotelowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...] (obr. 40 Krowodrza), budowa pasów włączenia i wyłączenia z ul. Radzikowskiego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. jw.) oraz infrastruktura techniczna na działkach jw. przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia. Organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określono następujące warunki zabudowy: obowiązująca linia zabudowy w odległości 10 metrów od projektowanej zewnętrznej jezdni ul. Radzikowskiego, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – do 35%, szerokość elewacji frontowej – do 50 metrów, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 15 metrów, geometria dachu – dach płaski. Ustalono również warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania T. B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 53, art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). został wyznaczony obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji stanowiącym jej integralną część (część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej) opisano zabudowę w obszarze analizowanym pod względem formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wyciągnięto z tejże charakterystyki wnioski i wskazania dla zabudowy projektowanej. Tym samym wypełniono dyspozycje zawarte w decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. [...]. Zdaniem organu odwoławczego dokonano w sprawie prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. B., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej dokonano w sprawie błędnej wykładni ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz całkowicie pominięto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazał, że w ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Wprawdzie bowiem organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie dokonały zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże jest to naruszenie nie mające wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżąca nie sprecyzowała, jakich czynności nie mogła z tego powodu dokonać. Wszelkie pisma i decyzje były stronie w toku postępowania doręczane, skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym w obu instancjach i brała w nim aktywny udział. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wymaga wykazania nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale i wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia w sprawie pozostałych zasad ogólnych k.p.a., w tym art. 7 i 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że prawidłowo wyznaczono obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ I instancji powołał się § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie inwestor planuje zabudowanie kilku działek. Nadto obszar analizowany powinien obejmować działki usytuowane wokoło planowanej inwestycji, przy czym nie musi ona stanowić geometrycznego środka wyznaczonego obszaru. Zatem obszar ten może być także większy niż minimalny wynikający z przepisu § 3 powołanego rozporządzenia. Nie stanowi przeszkody w wyznaczeniu obszaru analizy okoliczność, że jej część jest przedzielona drogą publiczną. Sąd stwierdził, że wyżej wymienione okoliczności organy administracji w sprawie uwzględniły i poprawnie ustaliły funkcje i parametry zabudowy na tym obszarze. Każdy parametr projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawarty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Prawidłowo również organ kierował się warunkami zabudowy wyznaczonymi przez zabudowę o funkcji usługowej na działkach sąsiednich o nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. 40 K.-K. W obszarze analizowanym istnieje nie tylko zabudowa niska, jednorodzinna, ale także wyższa, usługowa, co wynika z analizy. Warunki zabudowy w kształcie ustalonym przez organ nie naruszają zasady "dobrego sąsiedztwa", planowana inwestycja wpisuje się w obecny krajobraz, w tym rejonie znajdują się wysokie (nawet do 17 metrów) budynki o funkcji usługowej. W orzecznictwie wypracowano interpretację "działki sąsiedniej" przyjmując, że działką sąsiednią jest każda działka w obrębie obszaru analizowanego. Nadto pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w znaczeniu funkcjonalnym. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sąd wskazał, że organ I instancji określając wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 35% zachował wymagania wynikające z § 5 ust. 2 rozporządzenia, takie rozwiązanie jest w sprawie dopuszczalne i wynika z analizy. W kwestii ochrony przyrody drzew i zwierząt mieszkających na terenie planowanej inwestycji, Sąd stwierdził, że w sprawie uzyskano opinie właściwych organów, a w aktach sprawy znajduje się raport z oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. we wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję ustalającą warunki zabudowy ustosunkowało się do zarzutu zacienienia posesji skarżącej, a w aktach sprawy znajduje się analiza padania cienia. Jak wynika z materiału dowodowego, brak w tej kwestii dowodów, by planowana inwestycja w sposób niedopuszczalny wpływała na zaciemnienie posesji skarżącej, zarówno jej domu jak i ogrodu. Ponadto, na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie sprawdzał, czy projektowana przez inwestora wysokość budynku nie spowoduje niedopuszczalnego w świetle prawa budowlanego zaciemnienia działki sąsiedniej. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nie stanowi również przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji to, że po jej wydaniu zmieniły oznaczenia numery działek, oraz że przyjęto inne rozwiązania odnośnie przebudowy ul. [...]. Zarzut co do naruszenia prawa skarżącej do korzystania z pasa drogi o szerokości 6 metrów jest przedwczesny, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może ingerować w treść prawa własności lub innych praw rzeczowych. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia § 2 pkt 7 lit. a/, b/ i c/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Treść decyzji organu I instancji zawiera zawarte tam wymagania, co wynika wprost z pkt 5 warunków zabudowy oraz wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2009 r. wniosła T. B., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, – art. 61 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy poprzez jego niezastosowanie i art. 7 ust. 2 pkt 1 (lub pkt 3, lub pkt 4) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, – art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, – art. 2 ust 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie, – art. 87 ust. 5 ustawy – Prawo lotnicze poprzez jego niezastosowanie, – § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie, - § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie: – art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie wewnętrznej sprzeczności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] października 2008 r., istniejącej pomiędzy ustaleniem, iż "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...] K." (s. 1 załącznika nr 1) a treścią załącznika nr 3 do decyzji z dnia [...] października 2008 r., gdzie podano, że przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania działek nr [...],[...],[...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu administracyjnego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W kwestii określenia pojęcia działki sąsiedniej skarżąca podniosła, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawęża analizę tylko do tych działek sąsiednich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Skarżąca wskazała, że działki objęte wnioskiem graniczą bezpośrednio z działkami, których jest właścicielką (działki nr [...]i [...]), ponadto wszystkie te działki są niewątpliwie dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...]i analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinna obejmować wyłącznie lub głównie te działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 powołanej ustawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, że podniesione w tej skardze zarzuty dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa procesowego. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie wewnętrznej sprzeczności decyzji z dnia [...]października 2008 r. istniejącej pomiędzy ustaleniem, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich (wskazanych na s. 1 załącznika nr 1) a treścią załącznika nr 3 do decyzji, gdzie co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odwołano się do sposobu zagospodarowania działek o innych numerach. Powyższy zarzut nie mógł być uznany za uzasadniony. W art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazane zostały elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku i motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają tym wymogom. Należy zauważyć, że wszystkie działki wymienione w uzasadnieniu zarzutu znajdują się w obszarze analizowanym i jak każda działka w obrębie tego obszaru spełniają kryteria działki sąsiedniej. W obszarze tym, co wynika z analizy i co podkreślił Sąd pierwszej instancji istnieje nie tylko zabudowa niska, jednorodzinna, ale też wyższa, usługowa, nie było więc przeszkód, by w zakresie dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odwołać się do sposobu zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...]i kwestie te nie wymagały szerszych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego na wstępie zauważyć należy, że co do żadnej ze wskazanych w skardze kasacyjnej ustaw nie podano daty jej uchwalenia i miejsca publikacji i ta ostatnia wada dotyczy także przepisów wykonawczych. Przede wszystkim zaś stwierdzić należy, że w ustalonym w postępowaniu administracyjnym stanie faktycznym, w oparciu o który wydany także został skarżony wyrok, nie można podzielić poglądu skarżącej, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) stanowi: " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Powyższy przepis uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i paramentów o charakterze urbanistyczno-urbanistycznym i architektonicznym. Cechy nowej zabudowy określone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie art. 61 ust. 6 omawianej ustawy. Jak słusznie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie został poprawnie wyznaczony obszar analizowany, organy prawidłowo ustaliły funkcje i parametry zabudowy na tym obszarze, a każdy parametr projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawarty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że warunki zabudowy w kształcie ustalonym przez organ nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze przyjmuje się, że sąsiedztwo w rozumieniu powyższego przepisu winno być pojmowane szeroko. "Działka sąsiednia", o której tam mowa, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie, może to być działka położona w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem, a nie tylko działka położona w pobliżu, czy wręcz jedynie działka granicząca. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego, który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie to winno być interpretowane funkcjonalnie, w tym ujęciu za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 518/07 i z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09 – niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe poglądy. W świetle powyższego nie można było podzielić stanowiska skarżącej, że analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinna obejmować wyłącznie lub głównie działki, których właścicielką jest T. B. (działki nr [...]i nr [...]), bowiem działki objęte wnioskiem graniczą bezpośrednio z tymi działkami. Takie ograniczenie rozumienia "działki sąsiedniej" prowadziłoby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności. Kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu rozumiana być musi szeroko, zgodnie z wykładnią systemową występujące wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żądnych wątpliwości, że w obszarze analizowanym istnieje nie tylko, tak jak na działkach skarżącej, zabudowa niska, jednorodzinna, ale również wyższa (do 17 metrów) zabudowa usługowa, co umożliwiało odniesienie przesłanki kontynuacji funkcji odnieść do tej zabudowy. W świetle powyższego za całkowicie nieuzasadnione należało uznać zarzucone naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W sprawie nie mogło dojść do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 (lub pkt 3 lub pkt 4) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (ustawa z dnia 3 lutego 1995 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) poprzez ich niezastosowanie już chociażby z tego względu, że zgodnie z art. 5 lit. b/ tej ostatniej ustawy, dodanym z dniem 1 stycznia 2009 r. "Przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast". Ustalony w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobna sytuacja występowała co do art. 87 ust. 5 ustawy – Prawo lotnicze (ustawa z dnia 3 lipca 2002 r., Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), dlatego zarzuty dotyczące niestosowania tych przepisów są nieuzasadnione. Nie można także podzielić stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo materialne poprzez nieuwzględnienie art. 2 ust. 1 (winno być art. 2 pkt 1) i art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 2 pkt 1 ustawy zawiera definicję ustawową pojęcia "ład przestrzenny", zaś art. 10 ust. 1 wskazuje uwarunkowania, jakie w szczególności uwzględnia się w studium. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie powołanych przepisów, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu. Pozostałe zarzuty materialnoprawne, które dotyczą niezastosowania bądź błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły w istocie polemikę z ustaleniami zawartymi w decyzji, wynikającą z kwestionowania co do zasady dopuszczalności zabudowy przedmiotowych działek budynkiem biurowo-hotelowym. Również więc w tym zakresie skarga kasacyjna pozostać musiała bezskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.