II OSK 1815/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku [...] "[...]" – powoływanego dalej jako "...]", zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej "[...]" w Piaskach k/Rucianego Nidy nad jeziorem B. w miejscowości Piaski k/Rucianego Nidy na działce nr [...] i [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wyjaśnił, że inwestor – " [...]" wykonał nałożony na niego decyzją tego organu z dnia [...] października 2005 r. nr [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany w zakresie kształtu i wielkości basenu portowego, lokalizacji i konstrukcji pomostów oraz kształtu i zagospodarowania nabrzeża wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie Stanicy Żeglarskiej w Piaskach k/Rucianego Nidy nad jeziorem B., a także wykonał obowiązek dostarczenia pozostałych dokumentów. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] S.A w Warszawie współwłaściciel działek, na których została zrealizowana inwestycja podnosząc, że bez zgody i wiedzy "[...]" S.A. w 2002 r. rozpoczęto rozbudowę portu jachtowego, co w sposób rażący narusza prawo własności. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzając, że jest ona efektem wykonania nałożonych na inwestora obowiązków . Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących kwestii własności nieruchomości, na której znajduje się basen portowy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nie mają one znaczenia dla sprawy. Organ prowadząc postępowanie w powyższym trybie ogranicza się bowiem jedynie do sprawdzenia wykonania przez inwestora nałożonego na niego obowiązku, co oznacza, iż prawo własności jest dla rozstrzygnięcia nieistotne. W ocenie organu odwoławczego także zastrzeżenia dotyczące niezgodności pomiędzy warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym, a faktyczną rozbudową portu nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistości. Inwestor dysponował bowiem prawomocnym pozwoleniem wodnoprawnym uprawniającym do rozpoczęcia inwestycji. Wykonane zmiany wykazane w projekcie budowlanym zamiennym nie doprowadziły w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zmiany lokalizacji basenu portowego w stosunku do planu z roku 1983, a tym samym nie naruszyły pozwolenia, o którym wyżej mowa. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] S.A. w Warszawie zarzuciła naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez przyjęcie, że możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego wybudowanego basenu portowego w sytuacji gdy basen ten został wybudowany na terenie stanowiącym własność [...] S.A. bez jej wiedzy i zgody, zaś projekt zamienny został sporządzony dla terenu stanowiącego własność skarżącej, naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) polegające na nienałożeniu na inwestora w czasie procedury obowiązku złożenia dokumentów wymaganych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w szczególności oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz naruszenie art. 51 ust. 5 tej polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, podczas gdy bezskuteczny upływ terminu do usunięcia błędów w projekcie zamiennym po dniu 31 sierpnia 2006 r. powinien zgodnie z brzmieniem tego artykułu skutkować w przypadku niewykonania obowiązku decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego inwestor nie ma obowiązku składania oświadczenia o przysługującym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które składa w sprawie pozwolenia na budowę. Inny jest bowiem przedmiot takiego postępowania i inne obowiązki inwestora, które poprzedzają uzyskanie pozytywnej decyzji. Zdaniem Sądu obowiązek taki nie wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do omawianej sytuacji. Tym samym Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia wymienionego przepisu przez to, iż nie nałożono na inwestora obowiązku złożenia dokumentów wymaganych art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Chybiony zdaniem Sądu jest również zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane bowiem termin, o którym mowa w tym przepisie ma charakter procesowy, a jego niedotrzymanie nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki. Uchybienie temu terminowi nie może także uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzonych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP Sąd stwierdził, że ochrona współwłasności spornej nieruchomości może być przez skarżącego realizowana na drodze postępowania przez sądem powszechnym, co też [...] S.A. uczyniła (wystąpiła o zniesienie współwłasności), a także poprzez zakwestionowanie decyzji Wojewody Suwalskiego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę w trybie postępowania przewidzianego w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej jako Kpa). W skardze kasacyjnej od tego wyroku "[...]" S.A. w W. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego wybudowanego basenu portowego w sytuacji gdy basen ten został wybudowany na terenie stanowiącym własność [...] S.A. bez jego wiedzy i zgody, zaś projekt zamienny został sporządzony dla terenu stanowiącego własność skarżącego, 2) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez wyłącznie literalne odczytanie tych przepisów bez odniesienia się do ustalonego stanu faktycznego sprawy, podczas gdy z samej istoty zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wynika, że powinien on spełniać te same warunki co projekt budowlany składany przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, - naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 11 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy w granicach przekraczających zaskarżoną decyzję, w szczególności powoływanie się na pozwolenie wodnoprawne wydane w 1983 r. mimo, że w wyroku Sądu Rejonowego Wydział Karny w Piszu z dnia [...] września 2005 r. stwierdzono, iż budowa została przeprowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę i pozwolenia wodnoprawnego, co jest sprzeczne z treścią art. 11 p.p.s.a Z uwagi na powyższe zarzuty [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie w przypadku niepodzielenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] S.A. nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w zakresie ochrony własności przysługują jej środki przewidziane w dziale IV Kodeksu cywilnego bowiem z treści art. 618 Kpc wynika, że do czasu zakończenia sprawy o zniesienie współwłasności [...] S.A. pozostaje bez możliwości zabezpieczenia na gruncie prawa cywilnego, swoich praw jako właściciel. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew treści art. 11 p.p.s.a Sąd I instancji zupełnie pominął okoliczność, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Piszu Wydział Karny z dnia [...] września 2005 r. uznano prezesa [...] – M. G. winnym tego, że w okresie od 15 października 2002 r. do czerwca 2003 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i pozwolenia wodnoprawnego wykonywał roboty budowlane polegające na powiększeniu basenu jachtowego o ok. 4,5 tys. m². Wbrew treści tego wyroku Sąd I instancji przyjął, że budowa basenu portowego przebiegała zgodnie z decyzją Wojewody Suwalskiego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę. Wskazując na naruszenie art. 64 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie podniosła, że basen portowy w jego wersji rozbudowanej powstał w przeważającej części na jej gruncie – bez jej zgody jako właściciela. Sąd I instancji zaakceptował sytuację, w której organ administracji nakładając decyzją z dnia 31 października 2005 r. obowiązki wobec inwestora w zakresie projektu budowlanego zamiennego pominął obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo tego, że znany był mu fakt nieposiadania pełni praw inwestora do gruntu. Na potwierdzenie stanowiska, że możliwe jest nałożenie na inwestora rozbudowy obiektu, obowiązku dostarczenia dokumentów, które są wymagane przez prawo dla legalnie powstających obiektów skarżąca kasacyjnie spółka powołała dotyczący robót rozbiórkowych wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 684/07. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] podniosło, że nieprawdziwe jest twierdzenie [...] S.A. jakoby do rozbudowy basenu portowego doszło bez jej wiedzy i zgody bowiem nieruchomość została nabyta wspólnie przez obie strony na ściśle określony cel wskazany w ofercie przetargowej z dnia 17 lipca 1997 r., z której wynikało, że zobowiązały się one do rozbudowania basenu portowego oraz wybudowania oczyszczalni dla utylizacji ścieków jachtowych. Za wątpliwe [...] uznało stanowisko skarżącej kasacyjnie, że z samej istoty zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wynika, że inwestor powinien spełniać te same warunki, które zostały wskazane w projekcie budowlanym przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 p.p.s.a [...] stwierdziła, że wyrok Sądu Rejonowego Wydział Karny odnosił się do zarzutu obejmującego okres od 15 października 2002 r. do czerwca 2003 r., a w tym czasie nie istniała opinia z 18 i 28 października 2008 r. wydana przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa, Rybactwa Śródlądowego, Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Starostwa Powiatowego w Piszu, która potwierdziła wykonanie basenu portowego w Piaskach na mocy ważnego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem wyjść ani poza granice skargi kasacyjnej, samodzielnie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać bądź w inny sposób je korygować. Nie jest również władny badać, czy w sprawie nie naruszono także innych przepisów niż powołane w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.134 § 1 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił tylko legalność zaskarżonej decyzji. Nie wyszedł zatem poza granice sprawy, w rozumieniu powołanego przepisu, a swoimi ocenami prawnymi nie "wkroczył" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Przede wszystkim Sąd I instancji nie powoływał się na pozwolenie wodnoprawne wydane w 1983 r. przez Urząd Wojewódzki w Suwałkach dla [...], a stwierdził jedynie, że dla ochrony współwłasności [...] S.A. może kwestionować decyzję Wojewody Suwalskiego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę Stanicy Żeglarskiej w Piaskach w trybie art. 156 Kpa. Powyższe stwierdzenie nie pozostaje w sprzeczności z powoływanym przez skarżącą kasacyjnie spółkę wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. Sądu Rejonowego w Piszu Wydział Karny, którego zresztą brak jest w aktach sprawy. Gdyby nawet Sąd I instancji powołał się na pozwolenie wodnoprawne z 1983 r. to i tak nie można byłoby czynić mu zarzutu naruszenia art. 11 p.p.s.a bowiem w aktach sprawy znajdują się dwie opinie wydane w październiku 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w Piszu potwierdzające, że pozwolenie wodnoprawne było prawomocne i na jego podstawie [...] mogło wykonać basen jachtowy oraz, że lokalizacja basenu jachtowego przedstawiona w projekcie zagospodarowania jest taka sama jak na planie realizacyjnym zagospodarowania ośrodka [...] z 1983 r. Złożenie tych opinii było dla organów nadzoru budowlanego wystarczającą przesłanką zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zarzutu naruszenia prawa materialnego uzasadniono z kolei błędną wykładnią art. 51 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił jednak nie art. 51 ust. 2, lecz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy i ewentualnie błędną wykładnię tych przepisów można byłoby zarzucać w skardze kasacyjnej. Skoro zatem w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej to wadliwie sformułowany zarzut, jak też brak jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej skutkuje jej oddaleniem. Należy w związku z tym zauważyć, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię, który w sprawie nie miał zastosowania uzasadniono ponadto tym, że zaskarżony wyrok oddalający skargę został wydany mimo naruszenia decyzją interesów własnościowych wnoszącej skargę kasacyjną spółki choć muszą być brane one pod uwagę przy zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który miał zastosowanie w sprawie, nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym. Domaganie się zatem oświadczenia o posiadaniu prawa inwestora do terenu nie mieści się w dyspozycji tego przepisu. Z jego treści wynika bowiem, że do sytuacji, w której nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (art. 34 ustawy Prawo budowlane). Ten z kolei przepis zawierając wyliczenie niezbędnych elementów konstrukcyjnych projektu budowlanego nie wymienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również przepis art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który mógłby być ewentualnie podnoszony, lecz nie w aspekcie błędnej jego wykładni, ale naruszenia poprzez niezastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, nie zawiera regulacji wiążącej orzeczenie na podstawie tego przepisu z wykazaniem prawa do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może się więc okazać, że na gruncie stanowiącym współwłasność rozbudowa portu jachtowego będzie zgodna z prawem budowlanym, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza ona praw jednego ze współwłaścicieli. Jednakże w przypadku sporu pomiędzy współwłaścicielami, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami między nimi rozstrzygać powinien sąd powszechny (aktualnie toczy się sprawa o zniesienie współwłasności). W tym kontekście za niezasadny także należało uznać zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Niezależnie od tego, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zauważyć należy, że twierdzenia [...] S.A. jakoby bez jej wiedzy zaczęto rozbudowywać port jachtowy w 2002 r. są wątpliwe. Z akt sprawy wynika bowiem, że w 1997 r. [...] S.A. i [...] nabyły od Nadleśnictwa M. działki [...] i [...] przy czym w ofercie przetargowej strony zobowiązały się, że na zakupionych działkach będą rozbudowywać port jachtowy oraz wybudują oczyszczalnię ścieków jachtowych (załącznik do pisma [...] z dnia 1 maja 2007 r. – K. 40 akt administracyjnych). Istotną kwestią jest również to, że budowę basenu portowego rozpoczęła [...] w 1983 r. jeszcze jako dzierżawca przedmiotowych nieruchomości. Przyjmując zatem, że zobowiązanie ofertowe było elementem decydującym o wygraniu przetargu, skarżąca kasacyjnie nie mogła nie wiedzieć, a przynajmniej domniemywać jaki jest cel prowadzonej rozbudowy. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.