IV SA/Wa 704/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D. C., R. K., S. A. i G. A. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia[...]sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania złożonego przez T. A. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r. uchylającą decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,09 ha, figurującego w ewidencji wsi K. na B. A. oraz przydzielenia tytułem zwrotu na rzecz T. A. - 7,33 ha gruntów, położonych we wsi K. i 0,0903 ha we wsi L., gm. D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone, gospodarstwo rolne o powierzchni 10.09 ha, zapisane w ewidencji gruntów wsi K. na B. W wyniku wznowienia postępowania, postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1995 r., tenże Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] października 1998 r. uchylił w całości ww. decyzję Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. i przywrócił na rzecz T. A. (spadkobiercy B. A.) prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi K., gm. D. nr [...] o łącznej powierzchni 7,3 ha oraz za trwale rozdysponowane grunty o powierzchni 2,75 ha oznaczone w ewidencji gruntów wsi K. jako działki nr [...] i [...] przyznał ekwiwalent zamienny w postaci działki o powierzchni 0,0903 ha wydzielonej z działki nr [...] o ogólnej powierzchni 2,05 ha położonej w L. Nadleśnictwo D. w B. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r. uchylającej - w wyniku wznowienia - decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,09 ha, zapisanego w ewidencji gruntów wsi K. na B. A. oraz przydzielenia tytułem zwrotu na rzecz T. A. powyżej opisanych działek. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że podjęcie przez organ decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylającej decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa i orzekającej o zwrocie nie mogło nastąpić z uwagi na okoliczności wynikające z art. 146 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. W wyniku odwołania wniesionego przez T. A. sprawę rozpatrywał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] wskazał w uzasadnieniu, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ naczelny wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. została wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania odnośnie przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy organ uchylił decyzję dotychczasową i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem przepis art. 146 § 1 K.p.a. wprowadza przesłankę negatywną, ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 K.p.a. oraz art. 145a K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Decyzja taka stanowi jednak podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy w D. została wydana w dniu [...] września 1976 r., a więc od jej wydania upłynął okres przewidziany w art. 146 K.p.a. umożliwiający organowi wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też organ wydając decyzję w wyniku wznowienia postępowania nie mógł uchylić decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. i wydać nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lecz jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spadkobiercy T. A. - G. A., S. A., D. C. i R. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 12 § 1, 77 § 1, 107 § 3 oraz 146 § 1 K.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi opisali stan prawny i faktyczny sprawy. W ocenie skarżących dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawową kwestią, jest ustalenie kiedy przedmiotowa decyzja została doręczona synowi i spadkobiercy B. A. - H. A. Bezsporne jest, zdaniem skarżących, że H. A. nie otrzymał decyzji z dnia [...] września 1976 r., chociaż w gospodarstwie nieprzerwanie przebywał. W niniejszej sprawie brak jest ustaleń organu, jak również dowodów, które potwierdzałyby okoliczność doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1976/07 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił ww. skargę D. C., G. A., S. A. i R. K. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż przepis art. 146 par. 1 K.p.a., określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując jednocześnie cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwoliło to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 par. 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących (D. C., G. A., S. A. i R. K.), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. (Sygn akt I OSK 433/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w postępowaniu wznowieniowym, wydana została decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r. w związku z czym zakres oceny materiału sprawy obejmuje także postępowanie zakończone ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. Wychodząc z tego założenia Sąd II instancji wskazał, że skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wznowieniowej z powodu rażącego naruszenia art. 151 par. 1 K.p.a. w zw. z art. 146 K.p.a. i art. 145 par. 1 K.p.a., to istotne było wyjaśnienie, komu i kiedy została doręczona decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. Dopiero bowiem od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji można liczyć terminy przewidziane w art. 146 par. 1 K.p.a. Wskazał ponadto, że Sąd I instancji powinien wskazać z jaką datą weszła do obrotu prawnego ww. decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie komu została doręczona decyzja Naczelnika Gminy D. oraz w jakiej dacie. Wskazał ponadto na potrzebę dokonania oceny prawnej skierowania decyzji do osoby zmarłej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonując zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ma obowiązek dokonać takiej wykładni ww. kwestii jaką przedstawił Sąd wyższej instancji. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny istota postępowania nieważnościowego polega na tym, iż to organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Działanie organu nadzoru polega na tym, że nie mając możliwości w zakresie czynienia nowych ustaleń faktycznych, dokonuje oceny uchybień immanentnie tkwiących w materiale sprawy, w której wydano badaną w postępowaniu nadzorczym decyzję. W przedmiotowej sprawie decyzją taką była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r., wydana w postępowaniu wznowieniowym. A więc zakres oceny materiału sprawy obejmuje także postępowanie zakończone ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r., która to decyzja została uchylona ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r. Gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wznowieniowej z powodu rażącego naruszenia art. 151 par. 1 K.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. i art. 145 par. 1 K.p.a. istotnym jest wyjaśnienie, komu i w jakiej dacie doręczona została decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny dopiero od dnia doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji można liczyć terminy przewidziane w art. 146 par. 1 K.p.a. Z ww. decyzji z dnia [...] września 1976 r. wynika - na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny - iż została ona skierowana do B. A., która zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i w chwili wydania decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, nie żyła. Wskazać należy także - za Naczelnym Sądem Administracyjnym - iż z adnotacji znajdującej się na przedmiotowej decyzji wynika, że została ona doręczona: Bankowi [...] w D., W. w B. oraz księgowości w/m. Jednak w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów doręczeń wskazanym adresatom, istnieje natomiast adnotacja o treści: "Powyższa decyzja została wywieszona w U.G. na okres 14 dni, tj. od dnia 14 09.76.-27 IV 1976 r.". Decyzja ta opatrzona jest również pieczątką poświadczającą, jej prawomocność od dnia 28 września 1976 r. Oznacza to, że decyzja stała się prawomocna przed upływem 14 dni do złożenia odwołania. Przedmiotowa decyzja wydana została bowiem w dniu [...] września 1976 r. a więc termin do jej zaskarżenia upływał najwcześniej w dniu 28 września 1976 r. Wskazany ostatnio dzień nie mógł więc być dniem prawomocności ww. decyzji. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, iż sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej sprowadza się do oceny wydanych przez organy administracji orzeczeń. Dopiero więc wydanie przez organ administracji orzeczenia może, po jego skutecznym zaskarżeniu, doprowadzić do kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie natomiast, organ administracji jakim jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie rozważył ww. okoliczności (na które zwrócił wcześniej uwagę Naczelny Sąd Administracyjny). Wobec powyższego uznać należało, iż dopiero rozważenie przytoczonych wyżej okoliczności przez organ i ustosunkowanie się do nich w wydanej decyzji warunkuje dokonanie kontroli tego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Biorąc powyższe pod uwagę, organ rozpatrując sprawę na nowo, powinien ustalić komu została doręczona decyzja Naczelnika Gminy D. oraz w jakiej dacie to nastąpiło. Ponadto organ powinien ustalić jakie znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma skierowanie ww. decyzji do osoby nieżyjącej (B. A.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a.