I OW 58/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stawiguda z [...] lutego 1978 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego postanawia: wskazać Wojewodę Warmińsko- Mazurskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, pismem z dnia 30 marca 2009 r. (data stempla pocztowego) wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynikłego na tle wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stawiguda z dnia [...] lutego 1978 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa należącego do H. K. o powierzchni 13,68 ha. Organ wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu [...] października 2006 r. H. K. złożył do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, podnosząc, że powołane w kwestionowanym akcie przepisy nie mogły mieć zastosowania. Wnioskodawca podał, że w 1977 r. wyjechał wraz z rodziną do Republiki Federalnej Niemiec, w związku z czym nie miał możliwości zawarcia umowy sprzedaży należących do niego nieruchomości, czy też w inny sposób rozdysponowania jego własności. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał wskazane wyżej pismo według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności, wskazując, że nie jest właściwe do rozpatrzenia tej sprawy. Ponownie rozpatrując tę sprawę Kolegium uznało, że bez wydania postanowienia rozstrzygającego spór kompetencyjny, utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, aczkolwiek ze wszech miar słuszne, wobec pozostawania w obrocie wiążącego postanowienia, mocą którego przekazano podanie Kolegium, jest niemożliwe, co znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie przekazanie tegoż pisma naruszało normę art. 65 § 1 k.p.a., bowiem faktycznie organem właściwym do rozpatrzenia sprawy mającej za przedmiot przejęcie na własność Państwa na podstawie art. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 33 poz. 159 z późn. zm.) nieruchomości rolnych jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolegium podało, że nie występowało do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem w stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia, bowiem w podobnych rodzajowo sprawach organ ten nie widział podstaw to tego, aby wszczynać postępowanie o stwierdzenie nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uznało w związku z tym, że z jednej strony jest związane ostatecznym postanowieniem przekazującym opisane wyżej pismo, a z drugiej zaś przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 57, poz. 603 ze zm.), z której wynika, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest rzeczowo właściwy do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o oddalenie wniosku jako skierowanego do podmiotu nielegitymowanego do występowania w tej sprawie. Zdaniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie po stwierdzeniu, że nie jest właściwe do prowadzenia przedmiotowej sprawy, powinno przekazać ją organowi właściwemu, a nie wdawać się w spór o właściwość z organem, z którym nie pozostaje w sporze. Wskazano, że stosownie bowiem do art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a., z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostający w sporze. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest w sporze o właściwość z Wojewodą Warmińsko-Mazurskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko - Mazurskim w sprawie z wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stawiguda z dnia [...] lutego 1978 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa należącego do H. K. o powierzchni 13,68 ha. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło, iż możliwe jest, że organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu. Gdyby bowiem właściwy w sprawie był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to rację miałby Wojewoda Warmińsko - Mazurski twierdząc, że w takim przypadku winno się przekazać sprawę organowi właściwemu. Taka jednak sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. Zauważyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisów art. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), zaś odwołanie od tej decyzji służyło do Wojewody Olsztyńskiego. Ustawa ta, na mocy art. 100 pkt 5 w związku z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), utraciła moc z dniem 31 lipca 1985 r. Ta z kolei ustawa została uchylona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Obecnie w myśl art. 23 ust. 1 tej ustawy zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. W tym miejscu wskazać należy na najnowszą regulację, to jest na ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stawiguda z dnia [...] lutego 1978 r., nr [...], jest Wojewoda Warmińsko - Mazurski. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.