II SAB/Op 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego M. M. z dnia 25 grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 25 grudnia 2008 r., zatytułowanym "wniosek" M. M., powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008r., stwierdzające prawo emerytowanego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach o naliczenie i wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, wskazując, że przyznająca to świadczenie decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach z dnia [...], Nr [...], nie została zmieniona ani odwołana, natomiast złożone oświadczenia mieszkaniowe za wskazany okres mają charakter spraw administracyjnych i podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. wskazał, że żądany równoważnik nie przysługuje od dnia 1 stycznia 2006 r., a to wobec uchylenia przepisów § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Poza tym wyjaśnił, że po dniu 1 stycznia 2003 r. wymagane było wydanie nowych decyzji ustalających prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał ponadto, że żądania składane przez emerytów i rencistów, którzy nie otrzymali decyzji odmownych, wykraczają poza właściwość organu Policji, który osoby składające oświadczenia powinien powiadomić o tym zwykłą formą pisemną. Nawiązując do powyższej odpowiedzi, M. M. w piśmie z dnia 6 stycznia 2009 r., złożonym w dniu 7 stycznia 2009 r., a kierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach i zatytułowanym "ponowienie wniosku" wskazał, że otrzymana odpowiedź jest wymijająca i szablonowa. Wniósł o naliczenie i wypłacenie należnego równoważnika wraz z odsetkami wywodząc, że są to uprawnienia nabyte i ustawowo przysługujące, a nadto domagając się – w przypadku odmowy – wydania decyzji, a nie odpowiedzi "zalecaną zwykłą formą pisemną". W wyniku powyższego pisma, Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach w piśmie z dnia 22 stycznia 2009 r. wyjaśnił, że po dokonaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i pozbawieniu emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, od dnia 1 stycznia 2006r. nie zaszły żadne zmiany w przepisach umożliwiające wypłatę równoważnika tej grupie osób. Pismem z dnia 3 lutego 2009 r. M. M. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność organu, powołując się na przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu zarzucił błędne zinterpretowanie przepisów prawa przez organ, wskazując że posiada nabyte decyzjami prawa na przyszłość. Podniósł również, że na wniosek z dnia 29 grudnia 2009 r., ponowiony w dniu 7 stycznia 2009 r. nie została wydana decyzja. Stwierdził, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach z dnia 29 grudnia 2008 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 194 K.p.a. i nie zawiera elementów decyzji określonych w art. 107 K.p.a., jak również nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 123 i 124 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia [...], opartym o przepis art. 123 w zw. z art. 37 K.p.a., nie uwzględnił zażalenia. Przedstawiwszy dotychczasowe czynności organu pierwszej instancji, powołał się na art. 104 K.p.a. oraz na przepisy ustawy o Policji i wskazał, że organ ten podjął czynności w celu odpowiedzi na wniosek. Poza tym stwierdził, że brak jest przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu. Wywiódł również, że wypłata równoważnika jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga wydania decyzji. Podtrzymał argumentację podawaną przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że nie istnieje przepis pozwalający na traktowanie emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej, a z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie czynnej, nie zaś emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie pozwalają traktować emerytów policyjnych w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej, a poza tym ustawa ta nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do powyższego równoważnika. Na poparcie prezentowanego stanowiska przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. Na powyższe postanowienie M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu skargę, domagając się jego uchylenia, a nadto zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do dokonania czynności polegającej na naliczeniu i wypłaceniu zaległego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 w łącznej kwocie 1488 zł oraz odsetek liczonych od 1 czerwca 2006 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając treść własnych pism oraz pism organów obu instancji i zarzucając, że Komendant Wojewódzki Policji w Opolu nie podjął w stosunku do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach żadnych prawem przewidzianych działań, ograniczając się wyłącznie do nieuwzglednienia zażalenia. Podniósł, że organ odwoławczy również błędnie interpretuje prawo i obowiązujące przepisy i nie odnosi się w ogóle do sytuacji prawnej decyzji wcześniej wydanej, która nadal obowiązuje w obrocie prawnym. Do skargi M. M. dołączył kserokopie wszystkich powoływanych w skardze dokumentów, jak również kserokopie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...], Nr [...], o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz z dnia [...], Nr [...], o zmianie tej decyzji i przyznaniu od dnia 1 stycznia 2004 r. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w nowej wysokości. Z uwagi na treść skargi, Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządził wydzielenie z zarejestrowanej w repertorium pod sygn. II SA/Op 146/09 skargi na postanowienie również skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach, która to skarga została wpisana odrębnie w repertorium pod numerem II SAB/Op 14/09 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W nadesłanej na wezwanie Sądu odpowiedzi na skargę, Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach wniósł o jej oddalenie w całości jako całkowicie bezzasadnej. W uzasadnieniu podał, że w wyniku wniosków złożonych przez skarżącego wystosowano szereg pism urzędowych wskazujących na niemożność wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i informujących skarżącego o braku podstaw do przyznania żądanego równoważnika. Ponadto podtrzymał argumentację o braku podstaw do przyznania równoważnika, wywodząc, że po uchyleniu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz w świetle art. 97 ust. 1 ustawy o Policji nie istnieje przepis pozwalający na traktowanie emerytów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje bowiem zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W myśl art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc zażalenie w trybie art. 37 §1 K.p.a. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, będącego organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoliło na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi. W związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego należy wskazać, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy organ nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej w prawnie ustalonym terminie. Należy przyjąć, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji, ale jej celem jest także zapewnienie prawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Innymi słowy, bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w terminie określonym przez prawo ale także i wtedy, gdy na organie spoczywa obowiązek zachowania określonej prawem formy, lecz tego nie czyni. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, wyrażanym wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271), że dla zasadności skargi w tym przedmiocie nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność administracji publicznej spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Zaznaczenia jednakże wymaga, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, s. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że kontroli Sądu poddane jest działanie Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach, do którego wpłynął wniosek skarżącego, będącego emerytem policyjnym, o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało zatem ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 grudnia 2008 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność, będąca istotą żądania skarżącego, jest przesądzająca dla uznania, że organ znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. Na gruncie niniejszej sprawy od razu wskazać przyjdzie, iż bezsporną pozostaje okoliczność legitymowania się przez skarżącego decyzją z dnia [...], Nr [...], o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, zmienioną decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wskazany ostatnio przepis § 8 tego rozporządzenia stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się m.in. do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Natomiast w § 9 ust. 1 tego rozporządzenia określono organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego, wskazując w ust. 2 pkt 1, że w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych organem kompetentnym w tym zakresie są organy wymienione w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Z uwagi na to odesłanie zastosowanie miał przepis § 9 ust. 1 pkt 5 omawianego rozporządzenia, wskazujący komendantów powiatowych (miejskich) policji, jako organów właściwych w sprawach policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Z tego względu przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiły podstawę przyznania emerytom i rencistom policyjnym przez organy, wymienione w § 9 ust. 1, właściwe według miejsca ich zamieszkania, prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Omawiane przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zostały z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylone przepisami § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Na marginesie odnotować trzeba, że w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008 nr 8, poz. 141), na tle nowelizacji rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), będącego analogiczną regulacją jak przepisy § 1 pkt 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., nowelizujące od dnia 1 stycznia 2006 r. rozporządzenie z dnia z dnia 28 czerwca 2002 r., Trybunał Konstytucyjny nie kwestionując ich konstytucyjności, wyraził pogląd, że regulacja cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji, zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Analogiczny wniosek można zatem wysnuć odnośnie przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozstrzygał jednakże podnoszonej przez skarżącego kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji, legitymujących się decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego. Przechodząc do rozważań w tej ostatniej kwestii należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja wprowadza zatem swoisty automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy sygnalizowanym już wyżej założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i że wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a organ jest właściwy w sprawie. W tym miejscu wskazania wymaga, iż w świetle art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego. Treść decyzji administracyjnej jest przedmiotem unormowania art. 107 K.p.a., który w § 1 wymienia części składowe decyzji, w tym również rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Wymogi prawidłowego uzasadnienia określa z kolei § 3 tego przepisu. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ – zgodnie z art. 64 § 1 i 2 K.p.a. – może pozostawić wniosek bez rozpoznania jedynie w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych albo – stosownie do art. 66 K.p.a. – może przekazać go organowi właściwemu bądź też dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala dalej, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, organ jest zobligowany wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Bezprzedmiotowość zachodzi zarówno w sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, jak i wówczas, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej np. gdy postępowanie prowadzone jest w sprawie, która w wyniku zmiany przepisów prawa przestała być sprawą uzasadniającą wydanie decyzji administracyjnej. Z kolei, gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten obowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r., sygn. akt II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, poz. 110). Jednocześnie, gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 593/83, ONSA 1983 nr 2, poz. 55). Na tle powiedzianego dotychczas należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach dotychczas nie załatwił sprawy w sposób formalny, wymagany powołanymi wyżej przepisami K.p.a., poprzez wydanie decyzji zgodnej z art. 107 K.p.a., co skutkuje stwierdzeniem, że pozostaje w tym zakresie w bezczynności. W ocenie Sądu, skutkiem przyznania skarżącemu w przeszłości prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Tym samym legitymowany jest on również do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 P.p.s.a. Reasumując należy stwierdzić, że skoro skarżący ubiega się o wypłatę równoważnika za remont lokalu za określone lata kalendarzowe następujące po wydaniu decyzji o przyznaniu tego świadczenia, to jego wniosek winien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo wskazać przyjdzie na wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odmiennego stanowiska organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/09). Uzupełniająco dodać jeszcze wypada, że pomimo uchylenia przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., w obowiązujących i niezakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny unormowaniach prawnych można odszukać normy pozwalające na ustalenie właściwości organów w omawianym przedmiocie, gdyż kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów w służbie czynnej dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 ust. 1 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych zawiera odesłanie do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Uznać zatem należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku funkcjonariusza, określony w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 grudnia 2008 r. jest Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach, jako organ wymieniony w § 9 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Termin do wydania decyzji został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu - stosownie do przepisu art. 286 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na przedmiot sprawy, w myśl art. 239 pkt 1 lit. d P.p.s.a., skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, co powoduje, że Sąd nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.