II SA/Wa 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Sekretarza Stanu - I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r. i utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia przez J. F. osobnej kwatery stałej w L. przy ulicy [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] lipca 1990 r. J. F., nabył na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego lokal mieszkalny przy ulicy [...] w S. za kwotę [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] września 1990 r. wystąpił do Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w L. o przyznanie bezzwrotnej pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na kapitalny remont tego mieszkania. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 1990 r. wskazany organ przyznał bezzwrotną pomoc finansową w wysokości [...]. W związku ze zmianą miejsca pełnienia służby wojskowej, na wniosek ww. Komendant Garnizonu L., na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. przyznał J. F. osobną kwaterę stałą na czas pełnienia służby, położoną w L. przy ulicy [...]. W dniu [...] lutego 2003 r. J. F. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Wobec powyższej okoliczności Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. wezwał J. F. do opuszczenia zajmowanej kwatery w L. wraz z zamieszkałymi z nim osobami i przekazania jej do dnia [...] grudnia 2003 r. do dyspozycji Agencji. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] czerwca 2004 r. J. F. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., podnosząc, że nie otrzymał przewidzianej w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) pomocy finansowej oraz fakt, że decyzja ta została oparta na nieobowiązującym przepisie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej J. F. złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Od decyzji J. F. się odwołał. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej, w oparciu o art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398) w związku z § 3 pkt 1 lit. j zarządzenia Nr 2 /MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 stycznia 2004 r. w sprawie rozszerzenia zakresu czynności osób zajmujących kierownicze stanowiska Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 1, poz. 2 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Dalej podkreślił, że J. F. otrzymał pomoc finansową w wysokości zgodnej z postanowieniami obowiązujących w dacie jej przyznania przepisów. Przekroczyła ona znacznie wartość zakupionego przez stronę lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym jej normom powierzchni. Pomoc ta stanowiła, zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że J. F. zrealizował swoje prawo do kwatery. Wskazał również, że decyzja z dnia [...] marca 2004 r. przyznająca J. F. kwaterę w L. przy ulicy [...] miała charakter czasowy, gdyż była wydana na czas pełnienia służby. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. J. F. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Sekretarza Stanu – I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r. Decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 6 i 7 kpa oraz art. 127 § 2 kpa w związku z art. 17 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto wskazał, że w uzasadnieniu organ powołał się na decyzję Komendanta Garnizonu L. nr [...] z dnia [...] marca 1994 r., która została wydana bez podstawy prawnej. Zarzucił również bezpodstawne powołanie się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Sekretarza Stanu – I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną poprzez proste ich zestawienie z sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Prawidłowo przywołano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80). W dniu [...] czerwca 2007 r. J. F. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Sekretarza Stanu – I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia przez J. F. osobnej kwatery stałej w L. przy ulicy [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że J. F. otrzymał pomoc finansową zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że została wydana ona z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1411/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej zwolnienia z osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił, iż ww. decyzją została utrzymana w mocy decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], która odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Sekretarza Stanu - I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], która odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], którą nakazano J. F. zwolnienie osobnej kwatery stałej. J. F. w skardze zarzucał decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2007 r., że nie uwzględniono, iż decyzja z dnia [...] października 2005 r. Sekretarza Stanu - I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej została wydana z naruszeniem prawa oraz że nie odniesiono się do argumentacji wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r. Dalej Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące i stwierdził, iż w sprawie J. F. organ nie mógł tego uczynić, gdyż skarżący takiego przepisu nie wskazał, natomiast, jego zdaniem, do rażącego naruszenia prawa doszło wskutek wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu. To zaś nie miało miejsca, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bowiem z przepisów mających w sprawie zastosowanie - § 3 pkt 1 lit. j zarządzenia Nr 2/MON z dnia 23 stycznia 2004 r. Sekretarz Stanu - I Zastępca Ministra Obrony Narodowej posiadał wymagane prawem uprawnienie do wydania decyzji, której unieważnienia domagał się J. F. J. F. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego. Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., w sprawie o sygn. I OSK 640/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w sprawie J. F. została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zwolnienia przez niego osobnej kwatery stałej i stwierdzenia nieważności tej decyzji domagał się on, składając wnioski o przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze, które zakończyła decyzja zaskarżona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r., w którym podnosił on nie tylko zarzuty dotyczące właściwości organu, ale również dotyczące innych wad decyzji o zwolnieniu kwatery i obie decyzje organu wydane w postępowaniu wszczętym tym wnioskiem, a będące przedmiotem wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną, odnoszą się zarówno do kwestii właściwości organu, jak i kwestii merytorycznych. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się wyłącznie do kwestii właściwości organu, ale zupełnie nie odniósł się do wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. i kwestii z tym związanych, a przedstawionych w decyzjach nadzorczych, zatem dotyczących w istocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu kwatery stałej. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Sądu co do właściwości organu. Ponadto wskazał, iż w ponownym postępowaniu, ocenie będzie podlegać prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego, zaskarżonego przez J. F., poza aspektem właściwości organu, co do zasadności odmowy stwierdzenia przez ten organ nieważności decyzji w sprawie zwolnienia kwatery stałej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę, należy wskazać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia przez J. F. osobnej kwatery stałej w L. przy ulicy [...] została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, 1985 s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ zatrudnienia nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby razem do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Prawidłowo Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] października 2005 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Słusznie organ wskazał, że fakt, iż w podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., obok błędnie podanych przepisów, wskazane zostały przepisy prawne zawierające przesłanki do wydania decyzji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. J. F. otrzymał pomoc finansową w wysokości zgodnej z postanowieniami przepisów obowiązujących w dacie jej przyznania. Pomoc przekroczyła znacznie wartość zakupionego przez skarżącego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pomoc ta stanowiła ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że J. F., zrealizował swoje uprawnienia do kwatery. Również podkreślić należy, iż decyzja Komendanta Garnizonu L. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. przyznająca J. F. kwaterę w L. przy ulicy [...] miała charakter czasowy, gdyż została wydana na czas pełnienia służby. Dlatego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Sekretarza Stanu – I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej z uwagi na rażące naruszenie prawa należało uznać za nieuzasadniony. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.