II GSK 906/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 801/09 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w P. stwierdziła, że S. K., który otrzymał z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 189 punktów, uzyskał z egzaminu wynik negatywny. Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy uchwałę poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, jak i jego przebieg oraz odniósł się do poszczególnych pytań i odpowiedzi zakwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu. Omawiając pytanie nr 75 organ odwoławczy przytoczył najpierw jego treść, zgodnie z którą: "Według Kodeksu cywilnego małżonek, w stosunku do którego orzeczono separację i któremu nie służy żadne prawo do lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkiwał wspólnie ze swym współmałżonkiem aż do dnia jego śmierci, niebędący spadkobiercą swego małżonka: A. jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w dotychczasowym zakresie w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku, B. jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w dotychczasowym zakresie w ciągu miesiąca od otwarcia spadku, C. w ogóle nie jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania." Następnie organ wskazał, że prawidłową odpowiedź zawarto w punkcie C i wywiódł, że zgodnie z art. 923 § 1 k.c. małżonek i inne osoby bliskie spadkodawcy, które mieszkały z nim do dnia jego śmierci, są uprawnione do korzystania w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku z mieszkania i urządzenia domowego w zakresie dotychczasowym. Istota pytania sprowadzała się więc do ustalenia, czy uprawnienie to dotyczy małżonka, w stosunku do którego orzeczono separację. Jego sytuację prawną reguluje art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że orzeczenie separacji powoduje skutki takie, jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem z przepisów tych wprost wynika, że małżonek, w stosunku do którego orzeczono separację nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 923 k.c., a więc nie służy mu uprawnienie przewidziane w tym przepisie. Z kolei zakwestionowane pytanie nr 186 brzmiało następująco: "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne." Zdaniem organu prawidłowa była odpowiedź "A", gdyż pytanie dotyczyło art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.), zgodnie z którym do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ uznając, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NBP nie jest dewolutywny stwierdził, że w związku z tym nie ma organu drugoinstancyjnego. Żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, że Prezes NBP w sprawach indywidualnych zezwoleń dewizowych jest zarazem organem I i II instancji. W ocenie organu art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jednak nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż wyjątek ustanawia właśnie art. 127 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że pytania o numerach 75 i 186 zostały wadliwie skonstruowane, bowiem nie jedną, ale dwie z przedstawionych propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłowe, a to stanowi naruszenie art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, zwanej dalej Prawo o adwokaturze). Omawiając pytanie nr 75 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, że kontrowersje w przypadku tego pytania budzi samo powołanie przez organ podstawy prawnej jako związku art. 923 i 935¹ k.c. Uprawnienie z art. 923 § 1 k.c. przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom bez względu na to, czy dziedziczą one po spadkodawcy zaś rozrządzenie spadkodawcy wyłączające lub ograniczające to uprawnienie jest nieważne. Ustawodawca w tym przepisie wymienił 2 grupy podmiotów uprawnionych do korzystania z mieszkania po śmierci spadkodawcy tj. małżonka i inne osoby bliskie. O ile mając na uwadze art. 614 § 1 k.r.o. małżonek w separacji nie jest tym małżonkiem, o którym jest mowa w art. 923 § 1 k.c., to nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby uznać go za osobę bliską. Sąd I instancji stwierdził, że stosunek bliskości względem spadkodawcy potwierdzać mogą nie tylko formalne więzy rodzinne, ale również więzy faktyczne. A więc czy małżonek w separacji będzie osobą bliską dla spadkodawcy decydować będą okoliczności faktyczne, a przede wszystkim ocena jego stosunku osobistego ze spadkodawcą. WSA w W. stwierdził, że sytuacja małżonka po rozwodzie i małżonka w separacji jest diametralnie różna. W pierwszym przypadku związek małżeński zostaje definitywnie rozwiązany zaś w drugim przypadku istnieje z pewnymi modyfikacjami. Zdaniem Sądu I instancji, w pierwszym i drugim przypadku można takich małżonków zaliczyć do osób bliskich z art. 923 k.c., ponieważ poprzez wspólne zamieszkiwanie wytwarza się szczególna więź między nimi, a dodatkowo małżonkowie w separacji zobowiązani są do alimentacji i pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odnosząc się do treści pytania nr 186 stwierdził, że analiza art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego oraz art. 127 k.p.a. nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w pytaniu tym prawidłowa jest tylko odpowiedź "A", a nie wskazana przez skarżącego odpowiedź "B". Sąd I instancji podał, że w doktrynie prezentowane są poglądy, że dwuinstancyjność postępowania może być rozpatrywana w aspekcie materialnym i formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. W ocenie WSA w W. , przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle rozbieżnych poglądów doktryny i orzecznictwa nie może być uznana jednoznacznie za wyjątek od zasady dwuinstancyjności. Sąd I instancji podkreślił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego. Środek ten ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością, tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Przyjmując, iż naruszenie art. 75i ust.1 Prawa o adwokaturze miało wpływ na wynik sprawy Sąd I instancji uchylając kontrolowaną decyzję powołał art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II Minister Sprawiedliwości w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi S. K. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego - art. 75a ust. 3 oraz art. 75i ustawy z dnia 26 maja 1986 r. - Prawo o adwokaturze, w sytuacji, gdy decyzja ta nie naruszała wskazanych przepisów, 2. przepisów prawa materialnego - art. 75a ust. 3 oraz art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że pytania testowe nr 75 i 186 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką zostały wadliwie skonstruowane i w pytaniach tych nie jedna, lecz dwie z przedstawionych propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłowe, podczas gdy w rzeczywistości do każdego z tych pytań, prawidłowo zredagowanych, tylko jedna z propozycji odpowiedzi była prawidłowa. Uzasadniając te zarzuty organ stwierdził, że do odpowiedzi na pytanie nr 75 potrzebna jest jedynie znajomość treści przepisu art. 923 k.c., w tym znaczeniu, że ustawodawca do osób uprawnionych zaliczył jedynie małżonka i inne osoby bliskie, natomiast nie zaliczył małżonka w separacji. Z treści art. 923 k.c. wynika zatem wprost, że małżonek, w stosunku do którego orzeczono separację, nie stanowi osób uprawnionych, o których mowa w tym przepisie. Nie zgodził się też z poglądem Sądu, iż wykluczenie małżonka w separacji z kręgu "osób bliskich" spadkodawcy może budzić wątpliwości. Powołał się na poglądy prezentowane w komentarzach do art. 923 Kodeksu cywilnego (E. Niezbecka - LEX 2008, E. Skowrońska - Bocian, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 33 oraz pod red. prof. E. Gniewka, wyd. 2, CH Beck, Warszawa 2006, s. 1420). Przyjmuje się w nich, że uprawnienie określone w tym przepisie przysługuje ściśle określonemu kręgowi podmiotów, to jest małżonkowi i innym osobom bliskim spadkodawcy, natomiast prawomocne orzeczenie rozwodu lub separacji za życia spadkodawcy wyłącza małżonka z kręgu osób uprawnionych. Orzeczenie separacji wyklucza zatem ochronę małżonka na podstawie art. 923 § 1 k.c. Ponadto w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r. o sygn. akt II GSK 273/06 NSA stwierdził, że pojęcie małżonka nie odnosi się do sytuacji istniejącej w razie orzeczenia separacji. Odnosząc się do pytania nr 186, organ zwrócił uwagę, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest odrębną instytucją i został uregulowany osobno i niezależnie od instytucji odwołania występującej w klasycznym postępowaniu dwuinstancyjnym. W literaturze występują wątpliwości dotyczące charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jednak nie rzutuje na kwestię charakteru postępowania, w ramach którego strona złożyła tego rodzaju wniosek i które nie przestaje być wówczas postępowaniem jednoinstancyjnym. Sporne pytanie zostało zaś sformułowane precyzyjnie i oparte o konkretny przepis prawa. Skoro od decyzji Prezesa NBP nie służy odwołanie, to bez wątpienia mamy do czynienia z postępowaniem jednoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o jej oddalenie w całości. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jej autor zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym w obydwu ustawowych podstawach powołuje zarówno przepisy, które Sąd I instancji zastosował jak i te, które w sprawie nie miały zastosowania. W tej bowiem sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił kontrolowaną decyzję przyjmując, iż zapadła ona z naruszeniem art. 75i ust.1 Prawa o adwokaturze, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji u podstaw kontrolowanego wyroku nie powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani też nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania. Nadto nie przyjął, iż doszło do naruszenia innego przepisu prawa materialnego niż uprzednio już powołany art. 75i ust.1 Prawa o adwokaturze. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 75 a ust. 3 Prawa o adwokaturze należało uznać za chybione. W poddanym kontroli instancyjnej orzeczeniu Sąd I instancji wyraził pogląd, iż pytania o nr 75 i 186 zostały zredagowane niezgodnie z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Przepis art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, w dacie przystąpienia skarżącego do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką stanowił, że "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Treść przytoczonego przepisu jest jasna i przy tak jednoznacznie sformułowanych wymogach nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu wynika wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową. Przenosząc te uwagi najpierw na pytanie nr 75 wskazać należy, że pytanie to miało sprawdzić wiedzę kandydata ze znajomości art. 923 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że małżonek i inne osoby bliskie spadkodawcy, które mieszkały z nim do dnia jego śmierci, są uprawnione do korzystania w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku z mieszkania i urządzenia domowego w zakresie dotychczasowym. W omawianym pytaniu odwołano się wprost do Kodeksu cywilnego, przy czym uprawnienie do mieszkania odniesiono do małżonka, w stosunku, do którego orzeczono separację i któremu nie służy żadne prawo do lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkiwał wspólnie ze swym współmałżonkiem aż do dnia jego śmierci, niebędącego spadkobiercą swego małżonka. Redagując to pytanie pominięto jednak, że uprawnienie przewidziane w przepis art. 923 § 1 k.c. przyznano także innej osobie bliskiej. Nie powinno budzić wątpliwości, że w określonych stanach faktycznych małżonka, w stosunku, do którego orzeczono separację można i należy zaliczyć do osób bliskich spadkodawcy w rozumieniu art. 923 § 1 k.c. Skoro, zatem przepis art. 923 § 1 k.c. uprawnienia przyznaje małżonkowi i osobom bliskim, uznana za prawidłową przez organ propozycja odpowiedzi na tak postawione pytanie wymagała dodatkowego założenia, że małżonek w stosunku, do którego orzeczono separację nie jest inną osobą bliską. Przy założeniu przeciwnym prawidłowa byłaby odpowiedź "A". Brak tego dodatkowego elementu w pytaniu sprawił, że więcej niż jedną propozycję odpowiedzi należało uznać za prawidłową, co stanowiło naruszenie art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Z kolei pytanie nr 186 było sprawdzeniem znajomości przez uczestnika egzaminu konkursowego treści art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego. Przepis ten stanowi, że do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest jednoinstancyjne (propozycja odpowiedzi "A"), czy też dwuinstancyjne (propozycja odpowiedzi "B") uzależniona będzie od tego, czy dwuinstancyjność postępowania będzie rozpatrywana w znaczeniu materialnym czy też formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Zdaniem W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia), czy też ten sam. Dwuinstancyjność, bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym - z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania w ujęciu materialnym jest dominujące w orzecznictwie. Przykładem tego może być pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). Warto przy tym dodać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w innym składzie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zagadnieniem prawnym tożsamym z tym, jakie było przedmiotem uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny omawiając art. 78 Konstytucji stwierdził: "(...) kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba, bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji". Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała z 22 lutego 2007 r. NSA w Warszawie, sygn. akt. II GPS 2/06). W świetle tych rozważań za prawidłowe należało uznać propozycje odpowiedzi zawarte zarówno w punkcie "A" i "B". Polemika z tym poglądem zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi potwierdzenie tej tezy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Niezasadny jest także zarzut obejmujący przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie przepisu prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - w tym wypadku na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację adwokacką. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, gdyż w ówczesnym stanie prawnym pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu, co najmniej 190 punktów. Skoro skarżący uzyskał z testu 189 punktów, naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.