II SA/Po 72/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 07 listopada 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Burmistrz Miasta W., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz po uzgodnieniu stosownie do treści art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 2 tej ustawy, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul.[...] – ul. [...] obejmującego działkę nr [...] dla inwestycji A Sp. z o.o. [...] polegającej na budowie budynku [...] wraz z niezbędnymi urządzeniami związanymi z funkcją obiektu w granicach określonych w załączniku mapowym. W dniu [...] stycznia 2008 r. (data stempla pocztowego: 30 stycznia 2008 r.) do organu I instancji wpłynął wniosek W. M. z dnia 26 stycznia 2008 r. "o odwołanie lub stwierdzenie nieważności" powyższej decyzji. Wnioskodawca podniósł, iż jako właściciel działki nr [...] sąsiadującej z działką, której dotyczy przedmiotowa decyzja, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i przysługuje mu ochrona z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto we wniosku zawarł szereg zarzutów merytorycznych przemawiających jego zdaniem przeciwko prawidłowości i zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Pismo to zostało przekazane przez organ I instancji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Pile. W dniu 27 lutego 2008 r. W. M. złożył żądanie uznania go przez organ I instancji za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] dla wyżej wymienionej inwestycji. W piśmie tym ponownie podkreślił, iż jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji; naruszenia własnego interesu prawnego dopatrywał się w usytuowaniu tak dużego obiektu mieszkalnego na działce znajdującej się naprzeciwko jego działki, co skutkuje pogorszeniem warunków użytkowania jego działki – wpływa na nadmierne zacienienie części terenu; projektowana odległość pomiędzy planowanym budynkiem, którego front jest umiejscowiony na osi W-Z i prawie dwukrotnie przewyższa wysokość budynku mieszkalnego znajdującego się na jego działce, nie zapewnia odpowiedniego nasłonecznienia mieszkania i powoduje przesłanianie. W piśmie tym zarzucono także, iż organ powinien był zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zawiadomić wszystkich właścicieli sąsiednich działek o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji tak w drodze obwieszczenia jak i w sposób zwyczajowo przyjęty, czyli pisemnie. Pismem z tego samego dnia skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 12 marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile przekazało organowi I instancji podanie skarżącego z dnia 26 stycznia 2008 r. celem rozpoznania jako wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Burmistrz Miasta W. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyżej wymienionej działki nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od osoby uprawnionej, bowiem stronami tego postępowania był inwestor oraz właściciel i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z działką nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania W. M., decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji, a jeżeli organ uzna, że odwołującemu nie służy przymiot strony, to wydając z tego powodu decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ winien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko. Ponownie rozpatrzywszy sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 145 p 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo dotyczące stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdził, że W. M. nie może z przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutecznie wywieść interesu prawnego uzasadniającego uznanie go za stronę postępowania, gdyż jego działka nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] i jest położona po przeciwległej stronie ul. [...] w stosunku do działki nr [...], a ponadto odległość pomiędzy jego działką a działką objętą decyzją o warunkach zabudowy wynosi [...] m. W konsekwencji organ uznał, iż nie został naruszony interes prawny W. M. i nie przysługuje mu przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., stąd też wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od osoby uprawnionej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. M., który domagał się uchylenia decyzji w całości wznowienia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 149, art. 10,. art. 7 i art. 77 kpa. W ocenie odwołującego organ I instancji powinien był wznowić postępowanie, bowiem zgłoszona przesłanka pozbawienia strony udziału w postępowaniu powinna być zbadana w postępowaniu wyjaśniającym, a nie w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Odwołujący zauważył, iż zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania jest dopiero podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skarżący zauważył, iż wobec tego, ze ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji działki sąsiedniej, i brak jasnego określenia kto jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy praktyka przyjmuje posiłkowo pojęcie strony w rozumieniu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i uwzględnienie obszaru oddziaływania obiektu. W ocenie odwołującego ze względu na odległości pomiędzy planowanym budynkiem a frontem budynku skarżącego oraz parametry planowanej inwestycji i związane z tym uciążliwości jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Powyższe uzasadnia wystąpienie po jego stronie interesu prawnego i uznanie go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kpa i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na definicję strony w rozumieniu przepisów kpa i stwierdził, iż materiały sprawy wskazują, że odwołujący nie może z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności z art. 61 ust. 1) skutecznie wywieść swojego interesu prawnego, bowiem nie jest ani właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ani działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że kwestie związane z potencjalnym zacienianiem działki odwołującego, czy też utratą jej wartości w wyniku zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – kwestie związane z oddziaływaniem planowanej inwestycji na działki znajdujące się w jej pobliżu – nie mogą stanowić przesłanki orzekania przez organy administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż są one badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę i w takim też postępowaniu też mogą być podnoszone przez odwołującego. W skardze na powyższą decyzje organu odwoławczego wniósł W. M., który domagał się uchylenia tej decyzji w całości. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie tych samych przepisów, które wskazał w odwołaniu i przedstawił analogiczną jak w uzasadnieniu odwołaniu argumentację; w ocenie skarżącego nie można odmówić wznowienia postępowania jeśli żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeśli wykazana została ustawowa podstawa wznowienia. Skarżący zauważył także, iż jako podstawę wznowienia wskazał a art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś organy nie ustaliły, czy skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 149 § 1 i 2 kpa; w ten sposób organy przedwcześnie przyjęły, iż skarżący nie jest stroną postępowania, bowiem nie poczyniły żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę, czy planowana inwestycja budowy wielkogabarytowego obiektu będzie oddziaływać na działkę skarżącego. Ponadto skarżący podkreślił, iż istnienie bądź nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania bada się w drugim etapie postępowania, po uprzednim jego wznowieniu. Skarżący podniósł także zarzuty dotyczące postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji i decyzji ustalającej takie warunki dla działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, nie podzielił żadnego z argumentów skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zakończone jej wydaniem, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 i 145a kpa. Dokonując oceny legalności decyzji o odmowie wznowienia postępowania na żądanie skarżącego, należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ może wydać decyzję takiej treści. Mianowicie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 149 § 3 kpa może nastąpić jedynie z następujących trzech przyczyn: – podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, czy też przepisów szczególnych (np. art. 28 ust. 2 prawa budowlanego), – podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 kpa, – w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 kpa: – po pierwsze ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 kpa, – po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ustalenie zatem, czy w danej sprawie występują przyczyny wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 kpa. Przeprowadzenie tej fazy postępowania następuje jednakże na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek wznowienia przed wydaniem przedmiotowego postanowienia jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyny wznowienia, natomiast może nią być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymieniona enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa (por. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50; z dnia 8 czerwca 1995 r. SA/Po 416/95, Mon. Pod. 1996/7 s. 214; z dnia 12 października 1998 r. IV SAB 77/98, Lex nr 43765; z dnia 5 listopada 1999 r., II SA 1606/99, Lex 47257; z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, ONSA 1999/2/53) lub złożenie podania po terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 kpa. Innymi słowy odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). W niniejszej sprawie skarżący wniósł podanie o wznowienie postępowania, a jako podstawę swojego żądania wskazał przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podniósł bowiem, że nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (nie zawiadomiono go o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]), chociaż nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, która negatywnie wpływa na jego nieruchomość. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał wprost, iż działanie organu naruszyło art. 28 kpa i art. 6 ust. pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniesienie przedmiotowego wniosku obligowało organ I instancji w pierwszej kolejności do zbadania, czy skarżący dochował terminu do wniesienia podania określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, jak również czy wniosek oparty jest na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 kpa. Dotrzymanie przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, jak również powołanie się na przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 kpa obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o podjęciu postępowania. Niedopuszczalne było zatem na tym pierwszym etapie postępowania dokonanie przez organ oceny zasadności przyczyn wznowienia podanych przez skarżącego we wniosku oraz odmowa wznowienia postępowania. Dopiero w drugiej fazie postępowania może odbyć się, jak już wyżej wskazano, badanie zasadności podanych przez skarżącego przyczyn wznowienia. W zależności od wyniku tych badań organ będzie mógł wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa bądź wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, względnie stwierdzić na podstawie art. 151 § 2 kpa wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny mieć na uwadze ogólne uregulowanie dotyczące ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 28 kpa z tym zastrzeżeniem, iż przymiot strony w rozumieniu powołanego przepisu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (o ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz o wydanie warunków zabudowy) mogą mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, zaś o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu - decydują okoliczności określonej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA/Po 164/92, LEX nr 10557, ONSA 1995/1/32; wyroki tutejszego Sądu: z dnia 10 marca 2009 r., II SA/Po 819/08 i z dnia 28 maja 2009 r., II SA/Po 69/06, dostępne w Internecie pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu wskazującego, iż jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, należy wznowić postępowanie celem stwierdzania, czy faktycznie występują przyczyny wznowienia postępowania, a następnie zakończyć postępowanie w jeden ze sposobów wskazanych w art. 151 kpa. Reasumując stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ orzekający przeprowadził ocenę przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc z naruszeniem art. 149 § 2 i 3 kpa. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 149 § 1 - 3 kpa i art. 151 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz