II OSK 1802/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 507/09 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/09, po rozpoznaniu skargi J. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powyższym postanowieniem MWINB jako organ odwoławczy uchylił zaskarżone zażaleniem U. P. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia (...) maja 2008 r., nr (...), którym to po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr ew. (...), położonej przy ul. (...) w W. – W. ustalono inwestorowi U. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo ustalił, iż na terenie nieruchomości przy ul. (...) znajduje się budynek garażowy usytuowany w narożu południowo-wschodnim działki ze stroną wschodnią przylegającą do parterowego budynku na działce nr ew. (...). Jest to budynek murowany, z więźbą dachową drewnianą pokryty blachą trapezową, o wymiarach 7,36 x 4,60m. Organ ten wyjaśnił, że ww. budynek istnieje od lat 70-tych poprzedniego wieku. Pierwotnie była to wiata, która została obmurowana, a następnie remontowana. Ponadto MWINB wskazał, że na podstawie analizy zebranych dokumentów oraz oświadczeń inwestora organ I instancji uznał, że budowa tego budynku garażowego została zakończona w 2002 r. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy budynek garażowy stanowi nowy obiekt budowlany, który został wybudowany w miejsce poprzednio istniejącej wiaty, dlatego też w omawianej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował tryb uregulowany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przewidujący legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. MWINB stwierdził jednak, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/25, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż organ I instancji wydając postanowienie nr (...) nie wziął pod uwagę daty zakończenia budowy omawianego budynku garażowego i w konsekwencji bezprawnie nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną, nie uwzględniając nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z dnia 27 lipca 2003 r. (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. umożliwiał legalizację samowoli budowlanej, bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o ile od zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem MWINB wszyscy spełniający przed dniem 11 lipca 2003 r. warunki zalegalizowania samowoli budowlanej powinni być traktowani jednakowo, co wyłącza stosowanie wobec nich opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z powyższym organ I instancji błędnie wydał zaskarżone postanowienie nakładając na inwestora opłatę legalizacyjną, która przy tak ustalonym stanie faktycznym nie ma zastosowania, z uwagi na brak podstawy prawnej jej ustalenia. Budowa przedmiotowego budynku garażowego została zakończona w 2002 r., natomiast obowiązek pobierania opłat od osób, które dopuściły się samowoli budowlanej dotyczy legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych po 11 lipca 2003 roku. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji po przedłożeniu przez inwestora stosownych dokumentów powinien, po ich uprzedniej analizie, zastosować regulację wynikającą z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, wydając stosowną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze na powyższe postanowienie MWINB J. K. podniósł, że U. P. od kilku lat dokonuje samowolnych zmian w budynku znajdującym się na działce nr (...), pomimo, iż budynek został wybudowany w 1902 r. Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek garażowy został wzniesiony w 2002 r. i błędne jest ustalenie organu, iż pierwotnie powstał on w latach 70-tych ubiegłego wieku, a następnie został wyremontowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/09, stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) - organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, wydając w postępowaniu zażaleniowym postanowienie o treści nieodpowiadającej regulacji zawartej w tym przepisie. Za takim stanowiskiem przemawia także unormowanie art. 144 kpa, który w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. Sąd wskazał, że zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji po przedłożeniu mu żądanych dokumentów, powinien po ich uprzedniej analizie zastosować regulację wynikającą z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, wydając stosowną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencją takiego stanowiska byłoby umorzenie postępowania o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, bowiem postanowienie ją ustalające kończy postępowanie w ramach legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto Sąd stwierdził, że również stanowisko merytoryczne zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na aprobatę i świadczy o niezrozumieniu powołanego na jego poparcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Termin realizacji robót budowlanych, obejmujących wykonanie budynku garażowego na przedmiotowej nieruchomości, zrealizowanych pomimo braku pozwolenia na budowę (2002 r.), nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktu, iż do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął okres pięcioletni od daty zakończenia budowy. Tym samym nie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu warunkiem niezbędnym zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. jest upływ minimum 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003 r. W związku z tym legalizacja samowoli budowlanej zakończonej po 10 lipca 1998 r. wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku U. P. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku o oddaleniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego J. K.; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie przez WSA dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego, polegającej na błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzi przypadek wybudowania budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) brak wyjaśnienia poczynionych przez WSA ustaleń faktycznych w sprawie, że w sprawie zachodzi przypadek wybudowania budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie ustalenia, że istniały podstawy do wymierzenia opłaty legalizacyjnej; b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej Wyroku w zakresie pkt II. Odnośnie pierwszego zarzutu, zdaniem skarżącej, z uzasadnienia wniesionej skargi nie wynika, w czym skarżący upatruje naruszenia przez orzekające organy, na tym etapie postępowania legalizacyjnego, swojego interesu prawnego pojmowanego jako pozostającego w związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym postanowieniem. Podnoszone w skardze okoliczności nie dotyczą przedmiotu postępowania o ustalenie opłaty legalizacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że skarżący J. K. jedynie sąsiaduje z nieruchomością, na której usytuowany jest budynek garażowy. Motywując swój zarzut skarżąca powołała się na orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 444/2008, które zapadło w analogicznej do niniejszej sprawie. Odnośnie kolejnego zarzutu skarżąca stwierdziła, że Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i dlaczego ustalił, że budowa budynku garażowego została zakończona w 2002 r. i z jakich względów nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że budynek ten został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku, a w 2002 r. jedynie remontowany. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA winien był poddać gruntownej ocenie ustalony w sprawie stan faktyczny, co do którego zachodziły wątpliwości i co do którego ustalenia organów były odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Uzasadniając trzeci zarzut skarżąca wskazała, że ograniczenie się Sądu w uzasadnieniu wyroku do stwierdzenia, iż roboty budowlane obejmujące wykonanie budynku garażowego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano mimo braku pozwolenia na budowę oraz że terminem realizacji tych robót był 2002 r., nie może być traktowane jako przedstawienie stanu faktycznego, tym bardziej, że zostały zamieszczone w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na co wskazuje kolejne zdanie, nawiązujące do treści art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem skarżącej, oprócz podania podstawy prawnej - art. 152 p.p.s.a., brak jest argumentacji prawnej przemawiającej za celowością wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia (pkt II sentencji wyroku) wobec wcześniejszego, tj. w pkt. I, jego uchylenia. Zaskarżone postanowienie nie nakładało bowiem na stronę postępowania żadnego obowiązku ani nie przyznawało uprawnień. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i o zasądzenie na jej rzecz poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w postaci wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według przepisanych norm. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i J. K. wskazali, że U. P. nie remontowała spornego garażu tylko budowała go od podstaw bez ich zgody co do odległości, która powinna być zachowana od granicy sąsiadującej posesji od strony południowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. podniesiony w pkt. 1 skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną, kwestionując istnienie interesu prawnego po stronie J. K., nie dostrzega, że nie ma odrębnej sprawy legalizacji budowy, a jest tylko sprawa o nakaz rozbiórki, która w sytuacji wyjątkowej, ściśle określonej przepisami prawa budowlanego, może jednak doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi jedynie fragment sprawy z art. 48 ustawy Prawo budowlane i w zależności od wyników postępowania organ albo opłatę ustala albo też nakazuje rozbiórkę samowolnie posadowionego obiektu. Stąd też, skoro skarżąca nie kwestionuje interesu prawnego J. K.. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) w zakresie postępowania o nakaz rozbiórki, to nie ma podstaw by kwestionować ten stan w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jest to bowiem jedno postępowanie. Stanowisko analogiczne do przedstawionego wyżej jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok z dnia 11 września 2008r. sygn. akt II OSK 996/07, wyrok z dnia 11 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 865/09 ). Sąd w obecnym składzie, ze wskazanych względów nie podziela więc poglądu WSA w Gdańsku przedstawionego w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 444/2008, który jest poglądem odosobnionym. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podniesiony w pkt. 2 skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. W tym kontekście niezrozumiały jest więc - podniesiony ze wskazaniem jako podstawy kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzut pełnomocnika skarżącej, że Sąd nie dokonał dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i dokonał niewłaściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego, polegającej na błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzi przypadek wybudowania budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozostaje w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i jako taki nie może być uwzględniony. Chybiony jest także, podniesiony w pkt. 3 skargi, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia poczynionych przez WSA ustaleń faktycznych w sprawie, że w sprawie zachodzi przypadek wybudowania budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie ustalenia, że istniały podstawy do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku te wymogi spełnia. Podkreślić należy, że sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie przeprowadzając odrębnego postępowania dowodowego w sprawie ( J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, art. 133, Nb6). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skoro ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego nie były kwestionowane na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, rolą Sądu było jedynie zbadanie, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracji odpowiadają prawu ( por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007r.,sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31.). Sąd dokonał takich ustaleń dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Zaskarżonym wyrokiem Sąd uchylił postanowienie MWINB uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia (...) maja 2008 r., którym to po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr ew. (...), położonej przy ul. (...) w W. – W. ustalono inwestorowi U. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Organy obu instancji na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym po przeprowadzeniu oględzin robót budowlanych ustaliły, że przedmiotowy budynek garażowy stanowi nowy obiekt budowlany, który został wybudowany w miejsce poprzednio istniejącej wiaty, dlatego też w omawianej sprawie ma zastosowanie tryb uregulowany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przewidujący legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Postanowienie PINB z (...) maja 2008r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zostało wydane po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych przy przedmiotowym budynku garażowym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę ( postanowienie PINB z dnia (...).07.2007r. Nr (...) ) i wykonaniu przez inwestora nałożonego tym postanowieniem obowiązku przedstawienia dokumentów, w tym projektu budowlanego powykonawczego ( art. 48 ust. 2 i ust. 3 ). Całe, toczące się od kilku lat postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w sprawie samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr ew. (...) z obrębu (...), położonej pry ulicy (...) w W. - W. W tej sytuacji, podniesione na uzasadnienie podstawy kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuty braku wyjaśnienia poczynionych przez WSA ustaleń faktycznych w sprawie, że w sprawie zachodzi przypadek wybudowania budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie mogą być uwzględnione. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie pkt II. Podstawę tę stanowi przepis art. 152 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.