II SA/Wr 159/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 19 grudnia 2008 r. nr XXXV/322/2008 w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłaty za niektóre usługi komunalne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej, Nr XXXV/322/08 z dnia 19 grudnia 2008 r. pojętą w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za niektóre usługi komunalne na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) – uchwalono: § 1. ustala się następujące górne stawki opłat za usługi w zakresie odbioru niesegregowanych odpadów komunalnych oraz za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w następujących wysokościach: | |Usługa |Jedn. |Cena netto |Cena brutto | | |Opróżnianie pojemnika typu: |1101 |co tydzień |1 szt. | |Odbiór odpadów liczonych od osoby |wspólnoty |1 osoba |9,00 |9,63 | |Odbiór odpadów luzem z załadunkiem wykonawcy |na zgłoszenie |1 m3 |120,00 |128,40 | | |opłata eksploat. |1101 |1 szt/ miesiąc | 2,572,75 | | |a pojemnik w ramach wywozu|11001 | | 13,94 14,91 | | |odpadów |Kp7 | | 72,60 77,68 | |Oczyszczanie ulic, placów i chodników |1 m2/mc |1,00 |1,07 | |Odbiór odpadów płynnych |poza miastem |m3 |30,00 |32,10 | |l | |w mieście |m3 |30,00 |32,10 | |Odbiór gruzu po robotach budowlanych i rozbiórkach w |na zgłoszenie |1szt. |150,00zł |160,50zł | |kontenerach odkrytych | | |transport |transport | | | | |+ |+ | | | | |41 zł/m3 |41 zł/m 3 | |Odbiór odpadów zbieranych selektywnie |na zgłoszenie |1101 |7,00 |7,49 | | |na zgłoszenie |worek 1001 |7,00 |7,00 | § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Bystrzycy Kłodzkiej. §4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia oraz podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta i Gminy w Bystrzycy Kłodzkiej. Skargę na tę uchwałę złożył Wojewoda Dolnośląski. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4a ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Na uzasadnienie organ wskazał, że na sesji dnia 19 grudnia 2008 r., Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej podjęła uchwałę Nr XXXV/322/08 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za niektóre usługi komunalne. Podejmując tę uchwałę organ stanowiący działał na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tym samym zrealizował kompetencję wynikającą z tej regulacji, zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1, czyli za usługi wykonywane przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Określając kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia górnych stawek opłat, ustawodawca w art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowił dodatkowo, że określając te stawki Rada stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Ponadto, jak wskazał ustawodawca w art. 6 ust. 4a ustawy rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować "zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych". Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej, podejmując uchwałę w § 1, w formie tabelki, określiła opłaty za:1) opróżnianie pojemnika typu: a) 110 l - opróżnianego co tydzień lub co dwa tygodnie b) 240 l - opróżnianego co tydzień lub co dwa tygodnie c) 1100 l - opróżnianego co tydzień lub co dwa tygodnie d) Kp-7 - opróżnianego na zgłoszenie albo od osoby, wieś) e) kosz uliczny – jednorazowo 2) odbiór odpadów w foliowych workach firmowych - na zgłoszenie 3) odbiór odpadów liczonych od osoby - wspólnoty, 4) odbiór odpadów luzem z załadunkiem wykonawcy - na zgłoszenie 5) opłatę eksploatacyjną za pojemnik w ramach wywozu odpadów, w zależności od wielkości pojemnika za miesiąc 6) opłatę za oczyszczanie ulic, placów i chodników 7) opłatę za odbiór odpadów płynnych ze wskazaniem stawki opłat za odbiór w mieście i poza miastem, 8) odbiór gruzu po robotach budowlanych i rozbiórkach w kontenerach odkrytych 9) odbiór odpadów zbieranych selektywnie, ze zróżnicowaniem opłaty w zależności od pojemności pojemnika - 110 l lub worek 100 l. Określenie górnych stawek opłat za usługi wykonywane przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, dokonane we wskazanych punktach, oznacza wprowadzenie przez Radę zróżnicowania stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych nie tylko w zależności od wielkości pojemnika, ale także w zależności od częstotliwości jego opróżniania. Co więcej, Rada określiła wysokość opłaty za odbiór odpadów w foliowych workach firmowych, odbiór odpadów liczonych od osoby i odbiór odpadów luzem z załadunkiem wykonawcy oraz odbiór gruzu po robotach budowlanych i rozbiórkach w kontenerach odkrytych. Ponadto, określając opłatę za odbiór odpadów płynnych, mimo że wprowadzono jednolitą wysokość opłaty, zastosowano kryterium rozróżnienia w postaci odbioru z terenu miasta i z terenów znajdujących się poza miastem. W ocenie organu nadzoru, mając na uwadze regulację art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, kryterium, jakie Rada może zastosować, ustawodawca określił w sposób jednoznaczny i może je stanowić gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Podstawową zasadą działania organów administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Odnośnie do przedmiotowej uchwały, zdaniem organu nadzoru, oznacza to, że w przypadku, gdy Rada określa i różnicuje stawki opłat za określone usługi, nie może stosować kryteriów innych niż te, wskazane przez ustawodawcę. Jak wskazuje ustawodawca we wspomnianym art. 6 ust. 4, Rada stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Wprawdzie Rada wskazała, że odbiór odpadów zbieranych selektywnie następuje na zgłoszenie, jednakże także w tym przypadku Rada zastosowała kryterium odmienne od przewidzianego przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 337/08, odnosząc się do zastosowania przy określaniu górnych stawek opłat kryteriów innych niż określone przez ustawodawcę wskazał, że "skoro Rada Gminy (...) ustaliła (...) różne stawki górnych opłat ponoszonych za usługi wymienione w art. 6 ust. 1 stosując kryterium pozaustawowe, nie mieszczące się w treści upoważnienia zawartego w przepisie art. 6 ust. 4a, to oznacza, że uchwała w zakresie uchwalenia górnych stawek określonych w (...) narusza w sposób kwalifikowany przepis art. 6 ust. 4a." W § 1 uchwały, jak wspomniano na wstępie, Rada określiła także wysokość opłaty eksploatacyjnej za pojemnik w ramach wywozu odpadów, uzależniając wysokość tej opłaty od wielkości pojemnika. Rada określiła ponadto opłatę za oczyszczane ulic, placów i chodników. Co więcej, Rada postanowiła także o wysokości opłaty za opróżnianie koszy ulicznych. W ocenie organu nadzoru opłaty te nie stanowią górnych stawek opłat, o których mowa w art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał usługi, za świadczenie których Rada określa górne stawki opłat. Zdaniem organu nadzoru do usług tych nie zalicza się opłaty eksploatacyjnej za pojemnik w ramach wywozu odpadów, opłaty za oczyszczane ulic, placów i chodników, opłaty za opróżnianie koszy ulicznych. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, określenie maksymalnych stawek tych opłat nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności takich regulacji. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona wniosła o jej oddalenie, za zasądzeniem od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania W motywach wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej nie zasługuje na uwzględnienie nawet w części. Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wskazana regulacja prawna, zawarta w przepisie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie wyłącza możliwości ustalenia opłat eksploatacyjnych za pojemnik o określonej pojemności. Żaden przepis ustawy nie wskazuje, że określenie stawek musi nastąpić przez konkretne ustalenie kwoty. Podstawowe znaczenie ma ustalenie kwoty za usługi odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, czyli ustalenie, czy opłata dotyczy odbierania odpadów w kilogramach (nieczystości w metrach sześciennych), czy od jednej nieruchomości (bądź działki), czy też od wielkości pojemnika służącego do gromadzenia odpadów (nieczystości). To wszystko natomiast zależy od regulaminu, jaki obowiązuje na terenie danej gminy. Uchwała w sprawie górnych stawek musi uwzględniać zapisy regulaminu (vide: Dziadkiewicz Bogusław, Chmielnicki Paweł, (redakcja), Bandarzewski Kazimierz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 288). W taki też sposób należy rozumieć zapisy zaskarżonej uchwały, które zakładają zróżnicowanie stawek w zależności od miejsca odbioru odpadów (miasto lub wieś), przy uwzględnieniu nie tylko zapisów obowiązującego regulaminu utrzymaniu porządku i czystości, lecz przede wszystkim przy uwzględnieniu kryterium ustawowego o którym mowa w art. 6 ust. 4 a ustawy, tj. przy zróżnicowanej stawce w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Oczywistym pozostaje, że gęstość zaludnienia na terenach wiejskich Gminy Bystrzyca Kłodzka znacznie różni się od wskazanego parametru na terenie miasta Bystrzyca Kłodzka. Ponadto, dla wyliczenia wskazanych stawek, miała znaczenie odległość od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Odnośnie do zarzutu określenia opłat za oczyszczanie ulic i placów oraz opróżniania koszy ulicznych również nie sposób uznać argumentacji organu nadzoru za słuszną. Oczywistym pozostaje, że część odpadów komunalnych jest gromadzona bezpośrednio w koszach ulicznych i w związku z tym podmiot odpowiedzialny za utrzymanie czystości w obrębie nieruchomości publicznych ponosi związane z tym wydatki. Do tych wydatków z pewnością należy usuwanie odpadów komunalnych z koszy publicznych oraz z chodników, ulic i placów. Brak zatem przeszkód prawnych, aby Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej ustaliła wysokość opłat za tego rodzaju usługi komunalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w tym przepisie przez ustawodawcę konstytucyjnego zasada stanowi jedną z fundamentalnych reguł działania administracji w demokratycznym państwie. Zwana jest zasadą praworządności, czyli działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Reguła ta została powtórzona i stanowi także jedną z "zasad ogólnych" postępowania administracyjnego, ujętych w art. 6 rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony kanon oznacza, że granice działań władzy publicznej są wyznaczane przez prawo. W konsekwencji to norma prawa zakreśla nieprzekraczalną sferę działań organów administracji publicznej, w tym przypadku Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej. Dodatkowo należy zauważyć, że kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego i odnosi się do niego kolejna reguła konstytucyjna, wskazana w art. 94 Ustawy zasadniczej, w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to tyle, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, a zatem zakres i treść prawa miejscowego warunkują ustawy. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów, które je ustanowiły. Materialnoprawną podstawę dla działań rady gminy w niniejszej sprawie daje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Z kolei kontrolowana uchwała została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 6 ust. 2 tejże ustawy. Stosownie do powołanego przepisu, rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (czyli odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także transport nieczystości ciekłych). Kształtując dodatkowe zasady określania tych stawek, ustawodawca w art. 6 ust. 4 obliguje organy stanowiące gmin do stosowania niższych stawek tych opłat, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny; natomiast w ust. 4a upoważnia radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat (uchwalanych w myśl ust. 2) w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Jak zatem wynika wprost z treści przywołanego przepisu, ustawodawca wskazał na dwie (i tylko dwie) przesłanki, które uprawniają do zróżnicowania stawek opłat, nie dając szerszej delegacji dla kompetentnych organów gminy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podnieść, że – wbrew upoważnieniu ustawowemu – prawodawca gminny wprowadził w kontrolowanej uchwale dodatkowe, różnicujące stawki, kryterium szczegółowo rozpisane w tabeli i opisane w § 1 uchwały. Takich dodatkowych i uszczegóławianych przesłanek, jak wcześniej powiedziano, ustawodawca nie przewidział, nie upoważnił również rad gmin do wprowadzenia innych niż normatywne, dalszych kryteriów, różnicujących maksymalne stawki świadczonych usług za wywóz nieczystości stałych i płynnych. Dodać jeszcze można, że z lektury § 1 uchwały wynika ponadto, że organ stanowiący gminy objął swoją uchwałą nie tylko górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości "za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także transport nieczystości ciekłych", ale również "opróżnianie koszy ulicznych, czyszczenie ulic, placów i chodników", co wykracza przedmiotowo poza objęte, uregulowaniem ustawowym z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, unormowanie. W konsekwencji Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej naruszyła zasadę praworządności, stanowiącą jedną z fundamentalnych reguł działania administracji w demokratycznym państwie, dlatego zakwestionowana uchwała, o ile wprowadza dodatkowe, nienormatywne kryteria, musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako naruszając prawo w sposób istotny. Odnośnie do podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów, godzi się zauważyć, że mogą one doprowadzić do zdyskredytowania poglądu Wojewody, zawartego w skardze. Strona przeciwna uzasadnia w omawianym piśmie procesowym, że zastosowała w kontrolowanej uchwale kryteria ustawowe, podczas gdy analiza treści kwestionowanego aktu prawa miejscowego nie daje żadnych podstaw do takiej oceny; z niczego nie wynika, aby istotnie właśnie elementy ustawowe dały podstawę organowi do zróżnicowania zastosowanych w uchwale stawek. Również za niezrozumiały należy uznać zarzut konieczności zgodności uchwały podjętej w sprawie uchwalenia górnych stawek opłat za niektóre usługi komunalne z regulaminem. Strona przeciwna nie wskazuje, o jaki regulamin chodzi. Jeśli przyjąć, że chodzi o uchwałę Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 2 kwietnia 2007 r. (Nr VIII/59/07) w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bystrzyca Kłodzka, to lektura obu uchwał nie daje podstaw do twierdzenia, że regulamin obligował przyjęcie takiej właśnie formuły uchwały. Nawet gdyby przyjąć odmiennie, to wskazanie na istotne naruszenie prawa obliguje Sąd do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Marginalnie już tylko można dodać, że nawet gdyby przyjąć, że część skarżonej uchwały odpowiada prawu, jej forma (tabela) powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całego aktu. Reasumując, orzeczenie zawarte w punkcie I wyroku znajduje uzasadnienie w art. 147 § 1 ppsa..