I OSK 1536/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 718/09 w sprawie ze skargi N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 718/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] - działając na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku K. M. – E., H. M. – D., B. M. –S., R. M. oraz A. M. stwierdził, że część nieruchomości, stanowiącej dawniej własność A. M., pod nazwą "G.", czyli zespół pałacowo - parkowy o powierzchni [...] ha, położona we wsi G. w gminie Ż. W., obecnie będąca działką ewidencyjną nr [...] - podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił w/w decyzję Wojewody i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Naczelna Rada Adwokacka, zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 i 138 § 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do zaskarżenia do Sądu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W świetle bowiem art. 50 § 1 w/w ustawy procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r.- z wyłączeniem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podniósł, że istotą interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego tj. taką, którą można wskazać jako podstawę do wywodzenia swoich racji. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu ( strony postępowania). Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że wprawdzie interes prawny do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego - w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma szerszy zakres od pojęcia interesu prawnego w ujęciu art. 28 k.p.a., gdyż wynikać może także z norm o charakterze proceduralnym, bądź norm ustrojowych, jednakże - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - jedynie ustalenie, że Naczelna Rada Adwokacka ma w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem jej legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wywodził Sąd, stosownie do treści art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie, objęte w/w dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Z dniem 16 września 1944 r. dekret ten zatem wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Powołany w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiąc podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, pozwalał na uruchomienie postępowania w przypadkach spornych, kiedy właściciel/współwłaściciel (bądź ich następcy prawni) nieruchomości uważał (uważają), że jego nieruchomość (nieruchomość spadkodawców) z takich czy innych względów nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Przepis ten - zdaniem Sądu - stanowi w związku z tym podstawę żądania przez właścicieli (ich spadkobierców) nieruchomości (jej części) przejętej na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzyskanie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość bądź jej część nie podlegała działaniu dekretu, rodzi skutki w sferze prawa własności. Dysponowanie przez byłych właścicieli przejętej nieruchomości (ich spadkobierców) decyzją administracyjną odmiennie rozstrzygającą o charakterze nieruchomości w stosunku do przyjętej w zaświadczeniu urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego § 5 omawianego rozporządzenia służy rozstrzygnięciu sporu o własność między aktualnym właścicielem nieruchomości przejętej na mocy dekretu a byłymi właścicielami tej nieruchomości lub ich spadkobiercami i z tego powodu tylko byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni a także – z uwagi na treść art. 233 k. c. – aktualny użytkownik wieczysty – mają interes prawny w tego rodzaju postępowaniu. Wyjaśniając status prawny Naczelnej Rady Adwokackiej w niniejszym postępowaniu Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie - działając na podstawie § 3 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1) - przekazało jej sporną nieruchomość w użytkowanie. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ż., w której - jako właściciela nieruchomości - wpisano Skarb Państwa a w dziale: ciężary i ograniczenia - ujawniono z kolei użytkowanie i zarząd na rzecz Naczelnej Rady Adwokackiej. Sąd zauważył również, iż na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził, że obecnie Naczelnej Radzie Adwokackiej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania Zespołu Pałacowo – Parkowego a ponadto oświadczył, że Naczelna Rada stara się o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jest zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii zwrotu tej nieruchomości byłym właścicielom. W tych warunkach Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż podmiot legitymujący się prawem rzeczowym ograniczonym, a więc prawem na cudzej rzeczy, czy też tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego, nie jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Decyzja wydana na podstawie powoływanego rozporządzenia nie rodzi bowiem dla takich podmiotów praw ani obowiązków. W razie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, wszelkie obciążenia i prawa osób trzecich, związane z własnością spornej nieruchomości, będą podlegały przeniesieniu wraz z prawem własności tej nieruchomości. Ponadto Sąd podkreślił także, iż ubieganie się przez skarżącą o uzyskanie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, nie rodziło dla niej uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu. Brak zaś legitymacji procesowej po stronie skarżącej powodował, że skarga złożona przez nieuprawniony podmiot podlegała oddaleniu bez potrzeby odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Naczelna Rada Adwokacka, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w postaci: art. 50 § 1 w zw. z art. 25 § 1 i 26 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż Naczelna Rada Adwokacka nie posiada legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego do występowania ze skargą w charakterze strony. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną Naczelna Rada Adwokacka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczyła nieruchomości, której użytkownikiem - na mocy decyzji z dnia [...] maja 1973 r. - jest Naczelna Rada Adwokacka. Rozstrzygnięcie zatem w przedmiocie stwierdzenia, czy zespół pałacowo — parkowy "G." jest objęty jest działaniem dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też nie jest nim objęty, ma dla skarżącej kasacyjnie znaczenie. Podnoszono, że Naczelna Rada Adwokacka miała interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym a to dowodziło, że taki interes posiada w postępowaniu przed sądem administracyjnym ( art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżąca kasacyjnie podkreślała zwłaszcza, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 w/w ustawy obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. i dlatego nie można się zgodzić z poglądem Sądu Wojewódzkiego, jakoby zakres pojęciowy interesu prawnego w rozumieniu, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był tożsamy z zakresem pojęciowym interesu prawnego w ujęciu art. 28 k.p.a. Zakres pojęciowy interesu prawnego - w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje bowiem nie tylko interes prawny - w znaczeniu materialnoprawnym, ale także procesowo — formalnym. Ponadto w skardze kasacyjnej zwracano uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. ( sygn. akt OSP 6/03), w której Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości najemca ma przymiot strony pomimo, iż przysługuje mu jedynie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Akcentowano zatem, iż użytkowanie, jako ograniczone prawo rzeczowe jest prawem mocniejszym niż prawo najmu, bo skutecznym erga omnes. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. – E., H. M. – D., B. M. –S., R. M. oraz A. M. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 50 § 1 w zw. z art. 25 § 1 i 26 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej: ppsa), które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te należy uznać za niezasadne. Przepis art. 25 §1 ppsa – stanowi, że osoby fizyczne i prawne mają zdolność do występowania przed sądem administracyjnym, art. 26 § 1 ppsa odnosi się zaś do kwestii zdolności do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ograniczeniem jednak dla powyższych, ogólnych regulacji dotyczących stron postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym, jest przepis art. 50 § 1 ppsa, który przewiduje, iż uprawnionym do wniesienia skargi nie są (ogólnie) wszystkie osoby fizyczne lub prawne a jedynie jest nim każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak z powyższego wynika, przepis ten, określając w ten sposób krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, odwołuje się do pojęcia "interesu prawnego". Istotę zaś jego – jak ujmuje się to w doktrynie i orzecznictwie – należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Musi więc istnieć związek pomiędzy normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związek ten winien przy tym polegać na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być: indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają by zastosować daną normę prawa materialnego. W tym miejscu uzupełnić wypada, co - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zaakcentował Sąd Wojewódzki - że przepis art. 50 § 1 ppsa ma szersze znaczenie niż art. 28 k.p.a. Może bowiem stanowić także formalną podstawę do wniesienia skargi do Sądu. Nie można jednak podzielić stanowiska, wyrażonego w skardze kasacyjnej, że (cyt.) "każdorazowe skierowanie decyzji do jednostki w postępowaniu administracyjnym umożliwia jej skuteczną legitymację prawną do wniesienia skargi na decyzję, choćby okazało się, że jednostka ta nie posiada interesu prawnego materialnego". Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r. ( sygn. akt II OSK 1225/06, LEX Nr 360339), że nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, którego organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego ( materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. W przedmiotowym stanie faktycznym postępowanie było prowadzone na zasadzie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm. ) a zainicjował je wniosek: K. M. – E., H. M. – D., B. M.-S., R. M. oraz A. M. o stwierdzenie, że część nieruchomości, stanowiącej dawniej własność A. M., pod nazwą "G.", czyli zespół pałacowo - parkowy o powierzchni [...] ha, położona we wsi G. w gminie Ż. W., obecnie będąca działką ewidencyjną nr [...] – nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. ). Jak trafnie podniósł to Sąd Wojewódzki postępowanie to miało zatem na celu przesądzenie o kwestii własności w/w majątku. Nie dotyczyło natomiast kwestii uprawnień do spornego mienia ani osób uprawnionych z tytułu graniczonych praw rzeczowych, ani z tytułu wierzytelności. W szczególności postępowanie to nie dotyczyło sfery prawnej Naczelnej Rady Adwokackiej, której bezspornie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania, bowiem kwestia osoby właściciela nie wpływa w niniejszym przypadku - pod względem prawnym - na zakres uprawnień użytkownika. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż ze względów oczywistych użytkownik jest zainteresowany kim jest osoba właściciela, zwłaszcza ( co miało miejsce w analizowanej sprawie), gdy stara się doprowadzić – w drodze odrębnego procesu cywilnego – do zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu. Zainteresowanie to jednak nie wiąże się z żadną normą prawa materialnego a zatem ma ono postać wyłącznie interesu faktycznego. Przedmiotowa sytuacja użytkownika odbiega przy tym diametralnie od sytuacji prawnej najemcy nieruchomości, o której zwrot wystąpił jej dawny właściciel. Powoływana w skardze kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. ( sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10) nie dotyczy bowiem postępowania o wywłaszczenie, jak mylnie podała to skarżąca kasacyjnie, a postępowania o zwrot nieruchomości. W myśl zaś art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W przypadku zatem, którego dotyczyła w/w uchwała, zapadła w postępowaniu administracyjnym decyzja, mimo, że rozstrzygała w swym literalnym brzmieniu tylko o kwestii zwrotu nieruchomości ( i ewentualnie rozliczeń z tym związanych), w istocie rzeczy dotyczyła również istnienia praw obciążających nieruchomość takich jak: najem, dzierżawa i użytkowanie. Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie, w której do użytkowania, którego beneficjentem jest Naczelna Rada Adwokacka, mają zastosowanie przepisy ogólne, zawarte w kodeksie cywilnym. Z powyższych względów biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.