IV SA/Wa 718/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. sprawy ze skargi N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], działając na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. M., H. M., B. M., R. M. oraz A. M. stwierdził, że część nieruchomości ziemskiej "[...]", stanowiąca byłą własność A. M., czyli zespół pałacowo - parkowy o powierzchni 14,45 ha, położona we wsi G. gmina Z, obecnie działka ewidencyjna nr [...], podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego od decyzji organu pierwszej instancji przez wyżej wymienione osoby, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w znacznej części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię przedmiotowych przepisów, polegającą na takim ich rozumieniu, iż to wyłącznie na organie administracyjnym spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym, a na stronie, nawet jeśli ma ona w sprawie interes prawny, żadne obowiązki w zakresie dowodzenia nie spoczywają. 3. sygn. akt IV SA/Wa 718/09 W ocenie skarżącej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ drugiej instancji przyjął, że swoim działaniem organ pierwszej instancji naruszył wyżej wskazane przepisy, a to ustalenie zostało przyjęte przez organ odwoławczy jako podstawa uchylenia decyzji organu stopnia wojewódzkiego. Podnosząc powyższe zarzuty N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę oddalono ze względu na brak legitymacji procesowej po stronie N. do zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa - z wyłączeniem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Przepisy szczególne mogą przyznawać prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, co znajduje potwierdzenie w art. 50 § 2 ppsa. Jak wskazano powyżej, zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu sygn. akt IV SA/Wa 718/09 Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Ponieważ brak jest regulacji szczególnej, która w odmienny od określonego w art. 50 § 1 ppsa sposób, wyznaczałaby krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia decyzji wydanych w sprawach dotyczących podlegania nieruchomości przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy, należało dokonać oceny, czy N. ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oceny tej należało dokonać odnosząc się do pojęcia interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jej stronie uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Wprawdzie interes prawny do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy jedynie ustalenie, że N. ma w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem jej legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. sygn. akt IV SA/Wa 718/09 Stosownie do treści art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Zatem z dniem 16 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Powołany w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/2006. ONSAiWSA 2006/5/123, Prok.i Pr.-wkł. 2006/10/33, LEX nr 193652). Należy wskazać, że tryb orzekania przez właściwe organy administracji publicznej przewidziany w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel/współwłaściciel (bądź ich następcy prawni) nieruchomości uważał (uważają), że jego nieruchomość (nieruchomość spadkodawców) z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Przepis ten stanowi więc podstawę żądania przez właścicieli (ich spadkobierców) nieruchomości (jej części) przejętej na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzyskanie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość bądź jej część nie podlegała działaniu dekretu rodzi skutki w sferze prawa własności. Dysponowanie przez byłych właścicieli przejętej nieruchomości (ich spadkobierców) decyzją administracyjną odmiennie rozstrzygającą o charakterze nieruchomości w stosunku do przyjętej w zaświadczeniu urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego sygn. akt IV SA/Wa 718/09 tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Można zatem stwierdzić, że będący podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji przepis powoływanego rozporządzenia służy rozstrzygnięciu sporu o własność między aktualnym właścicielem nieruchomości przejętej na mocy dekretu a byłymi właścicielami tej nieruchomości lub ich spadkobiercami. Prawo własności jest wprawdzie instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c, jednakże stosownie do treści art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, do kompetencji organów administracji publicznej, jest § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia. Ponieważ - jak wyżej wskazano - analizowany przepis służby rozstrzygnięciu sporu o własność pomiędzy aktualnym właścicielem nieruchomości przejętej na mocy dekretu a byłymi właścicielami tej nieruchomości lub ich spadkobiercami, należy przyjąć, że tylko te podmioty będą miały interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji w tego typu sprawach. Zatem tylko te podmioty, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy mają prawo oczekiwać od organu administracji władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość, bądź jej część podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu, ponieważ art. 233 k.c. kształtuje treść użytkowania wieczystego na wzór treści prawa własności ("W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich sygn. akt IV SA/Wa 718/09 związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać" - art. 233 k.c.), należy przyjąć, że również aktualny użytkownik wieczysty spornej nieruchomości będzie posiadał interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Należy tu wskazać, że użytkownik wieczysty może korzystać z rzeczy (gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste) i rozporządzać swoim prawem użytkowania wieczystego. Jest uprawniony do posiadania gruntu i może korzystać z gruntu "z wyłączeniem innych osób". Podobnie jak właściciel, użytkownik wieczysty może też korzystać z gruntu (i rozporządzać prawem) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz w granicach określonych przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z tych względów przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma również aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] maja 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., działając na podstawie § 3 pkt 2 lit. "a" i "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1), przekazało nieruchomość będącą przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w użytkowanie N. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., jako właściciela spornej nieruchomości, wpisano Skarb Państwa. Jako ciężary i ograniczenia ujawniono z kolei użytkowanie i zarząd na rzecz N. wpisane na podstawie powołanej decyzji z dnia [...] maja 1973 r. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził, że obecnie N. przysługuje ograniczone prawo rzeczowe użytkowania Zespołu Pałacowo -Parkowego. Wskazał też, iż skarżąca stara się o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jednak postępowanie w tym przedmiocie jest zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii zwrotu tej nieruchomości byłym właścicielom. sygn. akt IV SA/Wa 718/09 W ocenie Sądu podmiot legitymujący się prawem rzeczowym ograniczonym, a więc prawem na cudzej rzeczy, czy też tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego nie jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 12/07 dotyczący legitymacji procesowej podmiotów legitymujących się tytułem do nieruchomości wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie powoływanego rozporządzenia nie rodzi bowiem dla takich podmiotów praw ani obowiązków. Jak już wielokrotnie podnoszono, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. służy rozstrzygnięciu sporu o własność, a decyzja wydana na podstawie tego przepisu rodzi doniosłe konsekwencje w sferze prawa własności spornej nieruchomości. Dlatego też stornami tego postępowania są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele (użytkownicy wieczyści). Jedynie oni mają wynikający z prawa własności (użytkowania wieczystego) interes prawny w dokonaniu przez organ administracji władczego rozstrzygnięcia w prawnej formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji jedynie oni mają prawo oczekiwania od organu administracji podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W razie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, wszelkie obciążenia i prawa osób trzecich związane z własnością spornej nieruchomości będą podlegały przeniesieniu wraz z prawem własności tej nieruchomości. Powołany przepis nie stanowi więc dla podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, a takim prawem jest użytkowanie ustanowione na rzecz N. na spornej nieruchomości (art. 244 § 1 k.c.), czy też tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego, podstawy do oczekiwania rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji publicznej we władczej formie decyzji administracyjnej kwestii podlegania nieruchomości, na których ustanowiono dla nich te prawa, działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Co zrozumiałe, podmioty, na których rzecz ustanowiono na przejętych przez Państwo nieruchomościach ograniczone prawa rzeczowe, czy też mające do nich tytuł wynikający ze stosunku zobowiązaniowego są zainteresowane ustaleniem osoby właściciela tych nieruchomości. Owo zainteresowanie nie rodzi jednak dla nich uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawi § 5 rozporządzenia sygn. akt IV SA/Wa 718/09 z dnia 1 marca 1945 r. Nie spełnia bowiem podstawowej przesłanki ustalenia istnienia interesu prawnego, to jest związku praw i obowiązków tych podmiotów wynikających z przysługującego im prawa na rzeczy cudzej z normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia kwestii podlegania nieruchomości (jej części) po działanie przepisów o reformie rolnej, a w konsekwencji rozstrzygnięcia kwestii własności tej nieruchomości (jej części). Nie ulega wątpliwości, że także skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana zakończeniem postępowania dotyczącego nieruchomości, na której na jej rzecz ustanowiono prawo użytkowania. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma ona w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że wedle oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie N. ubiega się o uzyskanie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, należy stwierdzić, iż oczekiwanie na uzyskanie tego prawa nie rodzi dla skarżącej, wskazanych powyżej, uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Dlatego też stan taki nie czyni z niej strony postępowania w sprawie ustalenia, czy nieruchomość podlega działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Konkludując należy podkreślić, że dopuszczenie przez organy administracji publicznej danego podmiotu do udziału w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym nie powoduje, że podmiot ten automatycznie staje się stroną takiego postępowania. Może on mieć interes faktyczny i być zainteresowany wynikiem postępowania, jak N. w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponieważ jednak postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego (obowiązku), nie może w nim uczestniczyć na prawach strony. Zatem ani fakt doręczenia jej decyzji w postępowaniu administracyjnym, ani też fakt dopuszczenia jej pełnomocnika do udziału w rozprawach przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dotyczących spornej nieruchomości sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 37/06 i IV SA/Wa 23/04 i doręczenie mu odpisów orzeczeń wydanych w tych sprawach nie wpływa na ustalenie, że N. sygn. akt IV SA/Wa 718/09 nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej powoduje, że skarga złożona przez nieuprawniony podmiot podlega oddaleniu bez potrzeby odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 styczna 2007 r. sygn. akt II OSK 197/06. Niepublikowany). Z powyższych względów, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.