II OW 22/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, a Starostą Krakowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przywrócenia środowiska do stanu właściwego postanawia: odrzucić wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia 8 maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, między nim a Starostą Krakowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W uzasadnieniu powyższego wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie informuje, że w dniu 11 marca 1999 r. Burmistrz Ś. G. zwrócił się do Starosty Krakowskiego o ustalenie zakresu i sposobu likwidacji ewentualnych przyczyn szkodliwego oddziaływania Zakładu [...] "[...]" w O., prowadzonego przez M. T., poprzez odprowadzanie z zakładu ścieków galwanicznych rurociągiem betonowym przebiegającym między innymi przez działki J. T. i P. T. oraz A. S. i przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta Krakowski działając w oparciu o art. 102 ust. 1, 2, 4, art. 103 ust. 2, art. 108 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] nakazał M. T. wykonanie opisanych w decyzji czynności, zmierzających do doprowadzenia powierzchni ziemi do stanu pierwotnego. Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności na niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, które winno być wydane w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia sprawy, za którą uznano dzień 11 marca 1999 r., tj. art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 894 skargę oddalił. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 82 ust. 1, 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska Starosta Krakowski umorzył postępowanie. Rozpatrując odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po raz kolejny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało w decyzji jako właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, na podstawie którego organ "może ustalać (bądź odmówić ustalenia) w drodze decyzji zakres i sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz faktyczne możliwości wykonania obowiązku". Ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie została zaskarżona przez: M. T., J. i P. T. oraz A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2317/03 oddalił skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska Starosta Krakowski odmówił ustalenia wykonania obowiązku usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko Firmy "[...]" oraz umorzył postępowanie. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji odmawiającej ustalenia wykonania obowiązku usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i umarzającej postępowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1317/04 skargę oddalił. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska odmówił ustalenia "wykonania obowiązku wydobycia rurociągu oraz wymiany gruntu na działkach [...], oraz [...],[...] przez M. T. zam. [...], gmina Ś. G.". Rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. [w dacie obowiązywania ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493)] sygn. akt II SA/Kr 894/06 skargę oddalił. W ocenie Sądu, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Pismami: z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] Starosta Krakowski przekazał sprawę Wojewodzie Małopolskiemu, jako podstawę wskazując art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493). Po otrzymaniu całości akt sprawy Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., sprawę przekazał według właściwości Staroście Krakowskiemu, w uzasadnieniu podając, że podstawą prawną, w oparciu o którą niniejsza sprawa była rozstrzygana jest art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, dotyczący przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Natomiast, przywołany w ww. pismach Starosty Krakowskiego art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493) stanowi, iż starostowie niezwłocznie po wejściu w życie ustawy przekażą właściwym wojewodom akta spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną, posiadaną dokumentacją. Dyspozycja powyższego artykułu wynika z treści art. 35 ust. 2 ww. ustawy, według którego, do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że organem właściwym jest wojewoda. Ww. przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dotyczą kontynuacji postępowań dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi prowadzonych przez starostów w oparciu o przepisy tytułu II działu IV ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 103 i art. 106). Na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. wnieśli zażalenia do Ministra Środowiska J. i P. T. oraz A. S., jak i Starosta Krakowski. Zgodnie z art. 152 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), obowiązującej od 15 listopada 2008 r., organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a organem odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Rozpatrują zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę, że jeżeli Wojewoda Małopolski "uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie a sprawa została mu przekazana przez inny organ, powinien zwrócić się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość do sądu administracyjnego zgodnie z art. 22 § k.p.a." Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie organem właściwym do załatwienia sprawy jest Starosta Krakowski. Starosta Krakowski w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyjaśnia, iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493) był organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy opisanej we wniosku. Z dniem 30 kwietnia 2007 r., tj. dniem wejścia w życie ww. ustawy był zobowiązany na mocy art. 36 tej ustawy do przekazania niezwłocznego akt sprawy właściwemu wojewodzie. Zdaniem Starosty od dnia wejścia w życie ww. ustawy organem właściwym do orzekania w sprawie szkód bez względu na to czy szkoda powstała przed czy po wejściu w życie ustawy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a w tym przypadku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie. Brak jest obecnie podstaw prawnych do dalszego prowadzenia spraw dotyczących szkód w powierzchni ziemi (tj. dotyczących zanieczyszczenia gleby lub ziemi), które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a które były prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska przez starostów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymuje, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta Krakowski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 k.p.a. Z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego mogą wystąpić jedynie podmioty wymienione w art. 22 § 3 k.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, który w tym przypadku wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w świetle przedstawionych akt sprawy , nie należy do grona podmiotów wymienionych w art. 22 § 3 k.p.a. Nie wiadomo też dlaczego i na jakiej podstawie, sprawa ta znalazła się w końcu, po prawie dziesięciu latach toczącego się postępowania przed innymi organami administracji publicznej, w gestii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Jeżeli wytłumaczeniem tego fakt ma być to, iż zgodnie z art. 152 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, co wynika z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, to w aktach sprawy brak stosownego postanowienia Wojewody Małopolskiego, którym przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie przedmiotową sprawę, którą wraz z pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. otrzymał od Starosty Krakowskiego. Bowiem o sporze kompetencyjnym, czy o sporze o właściwość można mówić tylko wtedy, gdy jeden z organów administracji publicznej przekaże drugiemu organowi sprawę w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., którym to postanowieniem organ ten jest związany. Jeżeli organ, któremu przekazano sprawę uważa, że nie jest organem właściwym, to może wystąpić do właściwego organu bądź do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego na tym tle sporu (postanowienie NSA z 20 września 2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 93; postanowienie NSA z 7 października 2005 r., II OW 42/05; postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98). Poza tym należy zauważyć, że nie każda sytuacja, w której dochodzi do różnicy poglądów pomiędzy organami administracji publicznej na tle interpretacji poszczególnych przepisów prawa, jest w rozumieniu przepisów prawa sporem o właściwość, czy też sporem kompetencyjnym. Nie można mówić o sporze kompetencyjnym, czy też o sporze o właściwość w toku postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), gdyż takie postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 104 lub 105 k.p.a., od których służą przewidziane prawem środki odwoławcze, które dają też możliwości rozpatrzenia sprawy pod względem właściwości organu (postanowienie NSA z 10 października 2008 r., II OW 50/08, niepubl.). Spór w omawianym tu znaczeniu może mieć miejsce, kiedy organ, do którego wniesiono żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a. uzna, że jest niewłaściwy w danej sprawie i w związku z tym podanie (sprawę) przekazuje do właściwego organu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i organ, któremu przekazano sprawę uważa też, że nie jest właściwy w tej sprawie. Wówczas mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym lub sporem o właściwość. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż w trwającym od 1999 r. postępowaniu administracyjnym wydano osiem decyzji administracyjnych organów I i II instancji (decyzje Starosty Krakowskiego i SKO w Krakowie) oraz cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którymi skontrolowano powyższe decyzje. Trudno więc w tym przypadku mówić o sporze kompetencyjnym, który rzekomo powstał po tylu latach trwającego postępowania administracyjnego. Ponadto ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy (art. 153 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 maja 2006 r. potwierdził legalność tej decyzji i wskazał w oparciu o jakie przepisy powinno być dalej prowadzone postępowanie i to jest wiążące dla Starosty Krakowskiego. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o sporze kompetencyjnym i występować o rozstrzygnięcie sporu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który również jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. wcześniej wydanymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które są prawomocne. Jak wynika z analizy pism Starosty Krakowskiego i pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 15 lipca 2009 r., istnieje między tymi organami też rozbieżność poglądów w kwestii, co jest przedmiotem postępowania toczącego się od 1999 r., co samo przez się wyklucza już istnienie sporu między tymi organami. Nie można bowiem mówić o sporze kompetencyjnym dopóki organy mają różne poglądy w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy i co winno być przedmiotem postępowania. W takiej sytuacji wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest co najmniej przedwczesny (postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Jeżeli w tej sprawie można by mówić o sporze kompetencyjnym to on mógł mieć miejsce pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Krakowskim, na co też zwrócił uwagę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3, art. 193 p.p.s.a. oraz art. 22 § 3 k.p.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.