I OW 65/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego należącego do M. O. obejmującego działki nr: [...],[...],[...],[...] położonego w D. wskazać Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Op 44/09 przekazał według właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa należącego do M. O. obejmującego działki o nr [...], [...], [...] i [...] położone w D. W uzasadnieniu wniosku z dnia 11 lutego 2009 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż S. O. pismem z dnia 30 lipca 2007 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] wydanej na podstawie § 38 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa obejmującego działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] i [...] położone w D. o łącznej pow. [...] ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o przekazaniu ww. wniosku S. O. zgodnie z właściwością Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgadza się z przedmiotowym postanowieniem, bowiem z analizy przedstawionej dokumentacji wynika, że przedmiotem wniosku S. O. jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1970 r. stanowiącej "integralną decyzję uzupełniającą decyzji z dnia [...] maja 1960 r. nr [...] orzekającej w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, wydanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Obecnie postępowanie w sprawach dotyczących reformy rolnej regulują przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.). Przepisy tego dekretu określają, że organem właściwym do orzekania w sprawach nim objętych są starostowie realizujący te zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tak więc w przedmiotowej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazujący, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, gdy ustawy szczególne nie stanowią inaczej są samorządowe kolegia odwoławcze. Wnioskodawca podkreślił, że zagadnienie klasyfikacji gruntów nie jest tożsame z klasyfikacją i szacunkiem gospodarstwa. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 2, poz. 2027 ze zm.) gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest rozumiana jako podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych i jest dokonywana w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w spawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97). Natomiast pod pojęciem klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, ustalanego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w spawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - rozumie się oszacowanie wartości przydzielonego gospodarstwa. Zdaniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosek S. O. nie dotyczy zagadnienia gleboznawczej klasyfikacji, lecz klasyfikacji i szacunku gospodarstwa. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odwołało się do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA 1856/01 stwierdził, że w sprawach z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów organem odwoławczym od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Ponadto wskazano również na uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OW 100/07, w którym zwrócono uwagę, że do zadań starosty zalicza się m.in. klasyfikację gruntów i taksację nieruchomości, natomiast organem wyższego stopnia w tym zakresie jest wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podkreśliło, że wniosek S. O. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r., a zatem decyzji wydanej przez organ I instancji, to właściwym do jego rozpoznania jest obecnie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako właściwy w tym zakresie organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu pomiędzy Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu w sprawie z wniosku S. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego należącego do M. O. obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...] położonego w D. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Wskazując organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa konieczne jest zwrócenie uwagi na okoliczność, że z akt administracyjnych wynika, iż decyzja ta została wydana w następstwie nadania M. O. przez Powiatową Komisję Orzecznictwa Rolnego w L. w dniu [...] grudnia 1947 r. samodzielnej działki położonej w D. obejmującej grunty: orne o pow. [...] ha i łąki o pow. [...] ha. Przedmiotowy akt nadania gospodarstwa (działki) z dnia [...] grudnia 1947 r. nr [...] zapadł w oparciu o przepisy art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U.R.P. Nr 49, poz. 279). Stosownie do art. 21 ust. 1 wskazanego dekretu gospodarstwa (działki) nabywało się odpłatnie za cenę odpowiadającą szacunkowi składników gospodarstwa (działki). Natomiast w myśl ust. 2 art. 21 szacunek gruntów ustalało się w wysokości równej przeciętnemu rocznemu urodzajowi z danego obszaru ziemi, przy czym jako przeciętny urodzaj dla gruntów średniej jakości przyjmowało się 15 centnarów metrycznych żyta z jednego hektara. Aktem wykonawczym realizującym tę zasadę było rozporządzenie Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarach Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 74, poz. 471 ze zm.). Przy ustaleniu organu właściwego punktem wyjścia będą te dwa akty normatywne tj. dekret z dnia 2 września 1946 r. i rozporządzenie z dnia 22 listopada 1947 r., pomimo, że w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1970 r. powołano § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r., w szczególności § 2, klasy szacunkowe gruntów stanowiły pochodną gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stosownie do nowej regulacji dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) wprowadzono jednolitą ewidencję gruntów i budynków. Ewidencja obejmowała co do gruntów, ich położenie i ewentualną nazwę nieruchomości, w skład której wchodzą granice, obszar, rodzaj użytków, a także klasę gruntów użytkowanych rolniczo lub przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego do takiego użytkowania. Ewidencję tę prowadziły zgodnie z art. 9 ust. 1 dekretu prezydia powiatowych rad narodowych. W art. 2 ust. 3 dekretu zawarta była delegacja dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia odnośnie przepisów o ustaleniu klas gruntów rolnych w oparciu zasady gleboznawstwa , jak również postępowania w tych sprawach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97) stanowiło wypełnienie tejże delegacji. W myśl tej regulacji, gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadzało prezydium powiatowej rady narodowej (§ 3 ust. 1). Na mocy § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów utraciły moc wszystkie dotychczasowe przepisy uregulowane nowym rozporządzeniem, a w szczególności § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczania od cen na rzecz osadników wojskowych oraz spłat należności za gospodarstwa nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, wraz z tabelą klas gruntów, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia. Dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków utracił moc z dniem 1 lipca 1989 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163). Ustawa ta całościowo normuje problematykę geodezji i kartografii. Do chwili wejścia w życie tej ustawy, geodezja i kartografia uregulowana była w szeregu aktach prawnych m.in.: w dekrecie z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości, wspomnianym wcześniej dekrecie z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, dekrecie z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej. Jednym aktem prawnym określono zarówno działalność geodezyjną i kartograficzną, jak i zadania organów administracji publicznej w tej dziedzinie. Ustawa ta reguluje m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków, przez którą należy rozumieć jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny, a także prawny przedmiotów podlegających temu procesowi, gdyż dane zawarte w ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Szeroką nowelizację ustawy wymogła reforma ustrojowa państwa wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. w szczególności przez włączenie "czynnika samorządowego" w katalog organów służby geodezyjnej i kartograficznej i przydzielenie kompetencji wraz z zadaniami z zakresu geodezji i kartografii. I tak stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 2 (dodanego przez art. 60 pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. Nr 106, poz. 668) organami administracji geodezyjnej i kartograficznej są: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Przepis art. 7d pkt 1 (dodany również na skutek opisanej wyżej nowelizacji przez art. 60 pkt 10) stanowi, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Analogiczną regulacje zawiera art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Natomiast organem wyższego stopnia do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o czym stanowi art. 7d ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że zagadnienie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest ściśle związane z klasyfikacją i szacunkiem gospodarstwa. Wręcz przeciwnie według § 2 powołanego rozporządzenia z dnia 22 listopada 1947 r., aby oszacować wartość przydzielonego gospodarstwa należało do określonych klas szacunkowych gruntów przypisać określone klasy gleboznawcze gruntów. Wspomnieć należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 1970 r. dokonało klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nr [...], [...], [...], [...] i zwolniło M. O. od obowiązku uiszczenia ceny nabycia kupna gospodarstwa nadanego w zamian za gospodarstwo rolne pozostawione na terenie ZSRR przez obywatela na podstawie art. 12 i 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 ze zm.). Oszacowanie tego gospodarstwa łączyło się nierozerwalnie z dokonaną klasyfikacją gruntów. Reasumując należy wskazać, że to starosta jest organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Natomiast organem wyższego stopnia w stosunki do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (do których należy zaliczyć również starostę, zgodnie z przepisem art. 6a tej ustawy) jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z przepisu art. 7b ust. 2. Organy powyższe orzekają w sprawach dotyczących ewidencji gruntów, geodezji i kartografii i innych określonych w przepisach powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku S. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] jest Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.