II SA/Po 78/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska W dniu [...].08.2008 r. M. M. (inwestor) dokonała w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości w C. M. i jednocześnie zgłosiła zamiar rozpoczęcia z dniem [...].09.2008 r. budowy w C. na działce nr [...] altany o pow. około 17m². Do zgłoszenia załączono kopię zawartej [...].08.2008 r. pomiędzy skarżącą a Gminą W. umowy dzierżawy działki nr [...] położonej we wsi C. oraz zgodę Burmistrza Gminy W. na posadowienie drewnianego domku o pow. 10m² na nieruchomości położonej w C., dz. nr [...]. Starosta S. postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie do [...].09.2008 r. o: mapę sytuacyjną w skali 1:500 lub 1:1000 z zaznaczonym budynkiem przeznaczonym do rozbiórki; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zgodę właściciela działki na budowę altany o pow. 17 m²; a także szkice i rysunki projektowanego budynku. W zakreślonym terminie skarżąca przesłała mapę sytuacyjną w skali 1:500 oraz szkic budynku i pisemnie oświadczyła, że jako właściciel nieruchomości posiada ona prawo do dysponowania nieruchomością, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. M. M. wyjaśniła również, że właściciel nieruchomości, w skład której wchodzi działka [...] wyraził zgodę na budowę altany w piśmie z [...].08.2008 r. Pismo to stanowi załącznik do zgłoszenia. Pismem z dnia [...].09.2008 r. Starosta S. poinformował skarżącą, iż w sprawie rozbiórki budynku na działce nr [...] oraz budowy altany na działce nr [...] należy złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił, że z treści pisma z [...].09.2008 r. wynika, iż skarżąca może posadowić drewniany domek o pow. 10m², w związku z czym chcąc pobudować altanę o pow. 17m² należy przedstawić stosowną zgodę właściciela działki. Skarżącej wyznaczono termin uzupełnienia zgłoszenia do dnia [...].10.2008 r. Decyzją z dnia [...].10.2008 r. Starosta S. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) wniósł sprzeciw w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego, na działce nr ewid. [...] oraz budowy altany na działce nr [...] w miejscowości C. M., gm. W.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia zgłoszenia, przy czym pierwotnie wyznaczony termin do udzielenia odpowiedzi na to wezwanie został wydłużony do dnia [...]10.2008 r. Ponieważ jednak zgłaszająca nie zastosowała się w całości do wezwania, ziściły się przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wniosła M. M. podnosząc, iż sprzeciw wniesiono z przekroczeniem 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął z dniem [...].09.2008 r. Skarżąca wskazała również, że w aktach sprawy brak upoważnienia, na które powołuje się osoba podpisana pod decyzją wydaną w imieniu Starosty Powiatowego w S., przy czym w nagłówku decyzji wskazano, iż wydaje ją Starostwo Powiatowe w S.. Decyzją z dnia [...].12.2008 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wyjaśnił, że podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda wskazał, iż istotne znaczenie w sprawie ma art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór oświadczenia został ustalony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23.06.2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Złożone przez skarżącą oświadczenie, nie odpowiada wymogom określonym w tym rozporządzeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, termin do wniesienia sprzeciwu uległ przesunięciu, w związku z czym kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana w terminie. Z kolei, podpis złożony pod decyzją Starosty S. odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 kpa, a wskazanie jako organu wydającego decyzję Starostwa Powiatowego w S. zamiast Starosty S. stanowi wadę pozostającą bez wpływu na ważność decyzji. W skardze do sądu administracyjnego M. M. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 10 kpa i art. 107 §§ 1 i 3 kpa oraz art. 30 ust. 5 i 31 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając złożoną skargę podniesiono, że sprzeciw został wniesiony po upływie terminu, a w aktach sprawy brak upoważnienia, na które powołuje się osoba podpisana pod decyzją wydaną w imieniu Starosty Powiatowego w S., przy czym w nagłówku decyzji wskazano, że wydaje ją Starostwo Powiatowe w S.. Skarżąca wskazała też, że z treści sprzeciwu nie wynika, którego z dokonanych przez nią zgłoszeń on dotyczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej ppsa). W będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawie skarżąca zgłosiła zamiar realizacji dwóch zamierzeń inwestycyjnych, na dwóch różnych nieruchomościach, przy czym jedno z nich miało polegać na budowie drewnianej altany, a drugie na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sprawy budowy domu drewnianego o pow. 17m² (altany), wskazać należy, że jest to obiekt, którego budowa w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc przyjęto, że jego realizacja wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z woli ustawodawcy, do zgłoszenia takiego inwestor jest zobowiązany dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Treść pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" została określona przez ustawodawcę w definicji legalnej z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w myśl, której prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający m.in. również ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (por. załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r., (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Do zgłoszenia - w sprawie budowy domu drewnianego - załączono kopię umowy dzierżawy nieruchomości rolnej (działki [...]) zawartej pomiędzy Gminą W. a skarżącą. Istotą umowy dzierżawy jako czynności prawnej dwustronnej o charakterze obligacyjnym jest to, że wydzierżawiający zobowiązuje się oddać rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz (art. 693 § 1 kc). Z istoty samej umowy, o której mowa nie wynika, więc prawo zabudowy dzierżawionego gruntu. Stosunkiem zobowiązaniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego może być więc umowa dzierżawy pod warunkiem jednak, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści (por. m.in. wyrok NSA z dnia 04.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06). Odnosząc się, z kolei do sprawy zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] wskazać zauważyć należy, że pismem złożonym w Starostwie Powiatowym [...].09.2008 r. (k. 5 akt administracyjnych) skarżąca poinformowała, iż jest właścicielem tej nieruchomości i wskazała numer prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Do pisma dołączyła mapę zasadniczą dotyczącą działki nr[...]. Wśród przesłanek dokonania skutecznego zgłoszenia istnieje wymóg rzeczywistego posiadania wspomnianego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć należy jednak, że jakkolwiek ustawodawca nakłada na zgłaszającego obowiązek przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednocześnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek dokonania oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 kpa). Nałożenie przez ustawodawcę na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, świadczy de facto o możliwości poprzestania przez organ na samym tylko twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza natomiast związania organu wyłącznie oświadczeniem. W świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest, bowiem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 kpa jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Również oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pt 2 jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, a badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wynikający z art. 138 kpa obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 03.04.2007 r., sygn. II OSK 577/06). Tymczasem, orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów na okoliczność posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Pomimo, to zasadniczym argumentem uzasadniającym – w ocenie Wojewody – odmowne załatwienie sprawy był brak oświadczenia złożonego według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23.06.2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwadze organu odwoławczego umknęło, iż w myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady sprowadza się natomiast do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice postępowania dowodowego przed organem II instancji zostały zakreślone przez ustawodawcę i wyznaczają je zasady ogólne kpa, w szczególności zaś zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania z pominięciem oceny znajdujących się w aktach sprawy materiałów, a także nie skorzystanie z przysługującej organowi odwoławczemu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów stanowiło naruszenie przepisów postępowania ze wspomnianego art.15, 7kpa. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było również z naruszeniem art. 8 i 9 kpa. O ile bowiem organ odwoławczy uznał, że konieczne jest złożenie przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 to dla wyciągnięcia konsekwencji, o których mowa w motywach zaskarżonej decyzji konieczne było uprzednie wezwanie inwestora do złożenia stosownego oświadczenia, co najmniej ze wskazaniem nazwy i publikatora aktu, w którym określono wymogi przewidziane dla tego oświadczenia. Brak takiego pouczenia stanowi naruszenie ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podkreślić przy tym należy, że ocena takiego oświadczenia każdorazowo musi uwzględniać, iż domniemanie jego prawdziwości może być obalone dowodami przeciwnymi, a nawet wiadomościami znanymi organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa). Skoro, więc do akt sprawy załączono kopię umowy dzierżawy nieruchomości rolnej (działki [...]) zawartej pomiędzy Gminą W. a skarżącą oraz oświadczenie Burmistrza stanowiące w istocie zgodę na budowę budynku o pow. 10 m² (k. 2 akt administracyjnych), a nadto skarżąca złożyła mapę zasadniczą działki nr [...], na której widnieje zapis, że jej właścicielem, a także numer księgi wieczystej, to rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było dokonać analizy i oceny tych materiałów. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że za bezzasadny uznać należało zarzut dotyczący wniesienia sprzeciwu po terminie. Jakkolwiek zgodzić należy się ze skarżącą, że w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ ma 30 dni, aby zająć stanowisko w formie sprzeciwu, to jednocześnie nie powinno budzić wątpliwości, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi mieć, bowiem czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz., C.H.Beck, warszawa 2006 r., s. 373). Skoro więc, w rozpoznawanej sprawie zakreślony postanowieniem termin do uzupełnienia zgłoszenia upływał z dniem [...].09.2008 r., którego to dnia skarżąca wykonując postanowienie z dnia [...] września 2008r. nadesłała do sądu dokumenty, to przyjąć należało, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 23.10.2008 r. Stosowną decyzję organ wydał [...].10.2008 r. i jak wynika z akt administracyjnych sprawy złożył w Urzędzie Pocztowym w S. 14.10.2008 r. (k. 16 akt administracyjnych). Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, sprzeciw wyrażony w formie decyzji, został np. nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. (por. uchwała NSA z 15.10.2008 r., sygn. II GPS 4/08). Wobec powyższego, nie można podzielić stanowiska skarżącej, jakoby sprzeciw wniesiono po terminie. Za nieuprawniony uznać należało również zarzut dotyczący braku upoważnienia członka zarządu K. M. do wydania w dniu [...].10.2008 r. decyzji w imieniu Starosty S. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że możliwość udzielenia przez Starostę S. pisemnego upoważnienia wicestaroście, poszczególnym członkom zarządu, pracownikom starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierownikom jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji wynika z treści § 56 Statutu Starostwa Powiatowego w S. (www.powiat-szamotuly.pl). Jakkolwiek, stosownego upoważnienia nie załączono do akt administracyjnych sprawy, to na zarządzenie Sądu, w dniu [...].07.2009 r. do akt sprawy przesłano kopię pisemnego upoważnienia udzielonego w dniu [...].01.2007 r. przez Starostę S. członkowi zarządu K. M. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do zadań Wydziału Architektury i Budownictwa i Wydziału Gospodarki Nieruchomościami (k. 26). Fakt nie załączenia omawianego upoważnienia do akt sprawy administracyjnej pozostaje, więc bez wpływu na wynik sprawy. Na akceptację nie zasługiwał też zarzut skarżącej dotyczący niemożności ustalenia, którego z dokonanych przez nią zgłoszeń de facto dotyczy wniesiony sprzeciw. Z sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również z treści jej uzasadnienia jasno bowiem wynika, że organ rozpoznał sprawę zarówno w zakresie zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...], jak i budowy altany na działce nr [...], i wskutek rozpatrzenia tego zgłoszenia wniósł sprzeciw dotyczący obu zamierzeń inwestycyjnych. Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji Wojewody z obrotu prawnego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku, Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, także co do konieczności oceny przez organ II instancji zgromadzonych już w sprawie dokumentów, w szczególności dowodów mających w ocenie skarżącej przemawiać za przyjęciem, że posiada prawo do dysponowania obiema działkami na cele budowlane, uwzględni rozważania co do dopuszczalności przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego uzupełniającego postępowania dowodowego, a także konieczności precyzyjnego określenia z powołaniem się na odpowiednie przepisy formy i treści żądanych dokumentów od zgłaszającego zamiar przeprowadzenia robót. Jak w pkt. II i III sentencji wyroku orzeczono w oparciu o art. 200 i 152 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska BR