I OW 45/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.O. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublińcu z dnia [...] sierpnia 1968r. nr [...] w części dotyczącej sprostowania z urzędu decyzji z dnia [...] sierpnia 1960r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa należącego do J. i W.G. odnośnie działek oznaczonych numerami [...],[...], położonych w obrębie D. wskazać Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego w Opolu, wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (wpływ 16 marca 2009 r.) zaistniałym pomiędzy tym organem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu, który z tych organów jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublińcu z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...], w części dotyczącej sprostowania z urzędu decyzji z [...] sierpnia 1960 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa należącego do J. i W. G., w odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...] w obrębie D. W uzasadnieniu wniosku przytoczono treść żądania S.O. domagającego się stwierdzenia nieważności części zapisu zatartego w postanowieniu Prezydium Rady Narodowej w Lublińcu z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...], w części dot. sprostowania z urzędu decyzji z [...] sierpnia 1960 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa J. i W. G. w odniesieniu do ww. działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, do którego wpłynął wniosek, uznając się za niewłaściwe, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. przekazało sprawę do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego, bowiem sprawa dotyczy klasyfikacji gruntów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił stanowiska SKO. Uwzględniając przedmiot wniosku, tj. stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego decyzję orzekającą w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, wydaną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) stwierdził, że obecnie postępowanie w sprawach dotyczących reformy rolnej regulują przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.). Przepisy tegoż dekretu określają, że właściwym do orzekania w sprawach nim objętych są starostowie realizujący te zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej. Brak jednak w omawianym przepisie wskazań co do organu wyższego stopnia w tym zakresie. Zastosowanie ma więc przepis art. 17 pkt 1 K.p.a., wskazujący, że organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, gdy ustawy szczególne nie stanowią inaczej, są samorządowe kolegia odwoławcze. Zdaniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora zagadnienie klasyfikacji gruntów nie jest tożsame z klasyfikacją i szacunkiem gospodarstwa. Organ powołał się na przepis art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) zgodnie z którym gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest rozumiana jako podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych i jest dokonywaną w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97). Natomiast pod pojęciem klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, ustalanego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), rozumie się oszacowanie wartości przydzielanego gospodarstwa. Wniosek w tej sprawie nie dotyczy zagadnienia gleboznawczej klasyfikacji, lecz klasyfikacji i szacunku gospodarstwa. W odpowiedzi na wniosek SKO w Opolu wniosło o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Uzasadniając swe stanowisko powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r. II SA 1856/01 (publ. Lex 126778), w którym Sąd ten stwierdził, iż w sprawach z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, organem pierwszej instancji jest starosta, natomiast organem wyższego stopnia – wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a nadto na postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OW 100/07 (niepubl.). W postanowieniu tym, wydanym w sprawie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy starostą, a wojewodą o wskazanie organu właściwego do dokonania klasyfikacji i szacunku gruntu przyznanego aktem nadania ziemi, Sąd oddalając wniosek przyjął, iż zadania starosty, jako organu służby geodezyjno-kartograficznej określa przepis art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Zalicza on do zadań starosty m.in. klasyfikacje gruntów i taksację nieruchomości. Organem wyższego stopnia w tym zakresie jest wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu pomiędzy Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu w sprawie z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublińcu z dnia [...] września 1968 r. w części dot. sprostowania z urzędu decyzji z dnia [...] sierpnia 1960 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego należącego do J. i W. G. położonego w D. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej postanowienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero porem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Wskazując organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublińcu z dnia [...] września 1968 r. w części dot. sprostowania z urzędu decyzji z dnia [...] sierpnia 1960 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa konieczne jest zwrócenie uwagi na okoliczność, że z akt administracyjnych wynika, iż decyzja ta została wydana w następstwie nadania W. i J. G. przez Powiatową Komisję Orzecznictwa Rolnego w Lublińcu działek nr [...],[...] i [...] w D. Przedmiotowy akt nadania gospodarstwa zapadł w oparciu o przepisy art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. RP Nr 49, poz. 279). Stosownie do art. 21 ust. 1 wskazanego dekretu gospodarstwa (działki) nabywało się odpłatnie za cenę odpowiadającą szacunkowi składników gospodarstwa (działki). Natomiast w myśl ust. 2 art. 21 szacunek gruntów ustalało się w wysokości równej przeciętnemu rocznemu urodzajowi z danego obszaru ziemi, przy czym jako przeciętny urodzaj dla gruntów średniej jakości przyjmowało się 15 centnarów metrycznych żyta z jednego hektara. Aktem wykonawczym realizującym tę zasadę było rozporządzenie Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarach Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 74, poz. 471 ze zm.). Przy ustaleniu organu właściwego punktem wyjścia będą te dwa akty normatywne, tj. dekret z dnia 2 września 1946 r. i rozporządzenie z dnia 22 listopada 1947 r., pomimo że w podstawie prawnej sprostowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1960 r. powołano § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r., w szczególności § 2, klasy szacunkowe gruntów stanowiły pochodną gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stosownie do nowej regulacji dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) wprowadzono jednolitą ewidencję gruntów i budynków. Ewidencja obejmowała co do gruntów, ich położenie i ewentualną nazwę nieruchomości, w skład której wchodzą granice, obszar, rodzaj użytków, a także klasę gruntów użytkowanych rolniczo lub przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego do takiego użytkowania. Ewidencję tę prowadziły zgodnie z art. 9 ust. 1 dekretu prezydia powiatowych rad narodowych. W art. 2 ust. 3 dekretu zawarta była delegacja dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia odnośnie przepisów o ustaleniu klas gruntów rolnych w oparciu o zasady gleboznawstwa, jak również postępowania w tych sprawach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97) stanowiło wypełnienie tejże delegacji. W myśl jej regulacji, gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadzało prezydium powiatowej rady narodowej (§ 3 ust. 1). Na mocy § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, utraciły moc wszystkie dotychczasowe przepisy uregulowane nowym rozporządzeniem, a w szczególności § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczania cen na rzecz osadników wojskowych oraz spłat należności za gospodarstwa nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, wraz z tabelą klas gruntów, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia. Dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków utracił moc z dniem 1 lipca 1989 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r.—Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163). Ustawa ta całościowo normuje problematykę geodezji i kartografii. Do chwili wejścia w życie tej ustawy, geodezja i kartografia uregulowana była w szeregu aktach prawnych m.in. w dekrecie z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości, wspomnianym wcześniej dekrecie z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, dekrecie z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej. Jednym aktem prawnym określono zarówno działalności geodezyjną i kartograficzną, jak i zadania organów administracji publicznej w tej dziedzinie. Ustawa ta reguluje m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków, przez którą należy rozumieć jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny, a także prawny przedmiotów podlegających temu procesowi, gdyż dane zawarte w ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru, podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Szeroką nowelizację ustawy wymogła reforma ustrojowa państwa wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. w szczególności przez włączenie "czynnika samorządowego", w katalog organów służby geodezyjnej i kartograficznej i przydzielenie kompetencji wraz z zadaniami z zakresu geodezji i kartografii. I tak stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 2 (dodanego przez art. 60 pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa – Dz. U. Nr 106, poz. 668) organami administracji geodezyjnej i kartograficznej są: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Przepis art. 7d pkt 1 (dodany również na skutek opisanej wyżej nowelizacji przez art. 60 pkt 10) stanowi, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Analogiczną regulację zawiera art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencje gruntowi o budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadza starostowie. Natomiast organem wyższego stopnia do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o czym stanowi art. 7d ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że zagadnienie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest ściśle związane z klasyfikacją i szacunkiem gospodarstwa. Wręcz przeciwnie według § 2 powołanego rozporządzenia z dnia 22 listopada 1947 r., aby oszacować wartość przydzielonego gospodarstwa należało do określonych klas szacunkowych gruntów przypisać określone klasy gleboznawcze gruntów. Wspomnieć należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublińcu decyzją z dnia [...] sierpnia 1960 r. dokonało klasyfikacji i szacunku gospodarstwa należącego do J. i W. G.. Oszacowanie tego gospodarstwa łączyło się nierozerwalnie z dokonaną klasyfikacją gruntów zaś postanowienie z dnia [...] sierpnia 1968 r. dotyczyło sprostowania z urzędu tej decyzji. Reasumując należy wskazać, że to starosta jest organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (do których należy zaliczyć również starostę, zgodnie z przepisem art. 6a tej ustawy) jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z przepisu art. 7b ust. 2. Organy powyższe orzekają w sprawach dotyczących ewidencji gruntów, geodezji i kartografii i innych określonych w przepisach powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Lublińcu z dnia 6 sierpnia 1968 r. nr G.VI-9/30/68 jest Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postępowania, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.