III SA/Gl 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] r. Rada Gminy w L. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn:. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.). Działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części określonej w: - § 1 pkt 3 uchwały - jako niezgodnej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o zasądzenie od Gminy L. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie zawarte w § 1 pkt 3 uchwały jest niezgodne z prawem. Realizując delegację wynikającą z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Gminy w § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały ustaliła ograniczenie w lokalizacji miejsca sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na potrzebę ochrony szkół czy obiektów kultu religijnego. Natomiast w pkt. 3 przewidziała możliwość odstępstwa od zachowania odległości, określonych w pkt. 1 i pkt. 2 uchwały, w przypadku przedłożenia przez zainteresowanego wnioskodawcę pisemnej zgody właściwego zarządcy tych nieruchomości. Zapis ten, zdaniem organu nadzoru wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może bowiem uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu, ponieważ tego typu ograniczeń nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Zaznaczył też, że uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie mogą tego upoważnienia zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) należy respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu, powstrzymując się od stanowienia norm, do których tworzenia brak jest stosownego upoważnienia. Ponadto podkreślono, iż Rada Gminy w L. ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy nie określiła zasad mierzenia odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektem, który rada gminy uznała za zasługujący na szczególną ochronę. Brak określenia w niniejszej uchwale zasad (samego sposobu) wyznaczania odległości spowoduje problemy ze stosowaniem przepisów omawianej ustawy. W szczególności trudno będzie ocenić czy wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych będzie odpowiadało wymogom zawartym w niniejszej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w L. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że podjęła zaskarżoną uchwałę na dotychczasowych zasadach- nie kwestionowanych przez Wojewodę [...] w ramach nadzoru prawnego - mając na uwadze obowiązujące w ramach prawa miejscowego określone uprawnienia zarządców nieruchomości do wyrażania zgody na odstępstwo od konieczności zachowania odległości wskazanej w zaskarżonej uchwale. Ponadto, zaakcentowała, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obejmuje możliwość ustalenia przez gminę zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Rady Gminy w L. pojęcie zasad dotyczy także uprawnienia wskazanego w § 1 pkt 3 kwestionowanej uchwały. Nie stanowi to zatem przekroczenia delegacji ustawowej a jego realizacja i mieści się w kompetencji Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu 30 dni. Upływ tego terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Uchwałę będącą przedmiotem skargi podjęto na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w zw. z art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wymienione przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznawały radzie gminy prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynikało z powołanego art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), który stanowi, że rada gminy, określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z ust. 4 cyt. art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) liczba punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty akie zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Dokonując tak określonej kontroli legalności zaskarżonego § 1 pkt 3 uchwały z dnia [...] r. nr [...] Sąd doszedł do przekonania, iż jest on sprzeczny z prawem. Realizując delegację wynikającą z art. 12 ust. 2 ustawy Rada Gminy w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustaliła ograniczenie w lokalizacji miejsca sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na potrzebę ochrony szkół czy obiektów kultu religijnego. Natomiast w § 1 pkt 3 Rada przewidziała możliwość odstępstwa od zachowania odległości, określonych w pkt 1 i 2 uchwały, w przypadku przedłożenia przez zainteresowanego wnioskodawcę pisemnej zgody właściwego zarządcy tych nieruchomości. Słusznie zauważył organ nadzoru, iż zapis ten wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może bowiem uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały - art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi (...). W myśl tego przepisu ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 18.03.1994 r., SA/Gd 1818/93, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1994/2/73, z dnia 17 listopada 1998 r., II SA 1394/98, Prawo Gospodarcze 1999/3/46, z dnia 6 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93, nie publ.) podkreśla się, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Nie stanowi określenia takich zasad, np. reglamentowanie godzin sprzedaży napojów alkoholowych, czy określenie wymogów architektonicznych obiektu, w którym ma być prowadzona sprzedaż alkoholu. Od zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu należy też odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uregulowane w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały - art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Ograniczeń takich nie zawierają nawet art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. (Por. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571). Reasumując Sąd stwierdza, że regulacja zawarta w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...).Tego rodzaju naruszenie ma charakter istotny, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Ponadto zaskarżona regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego, wprowadzająca nowe, nieprzewidziane w ustawie ograniczenia, narusza porządek konstytucyjny - zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. (Por. wyrok WSA sygn. akt II SA/Rz 307/08, orzeczenia. nsa.gov.pl). W tej sytuacji, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 3 opisanej w sentencji wyroku uchwały. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.