I OSK 1538/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 403/09 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 403/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny sprawy: nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, położona w W. przy ul. [...], stanowiąca własność J. M., została objęta dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na podstawie tego dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy na podstawie ogłoszenia Zarządu Miejskiego, zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. W dniu 10 lutego 1949 r. J. M. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt II Ns 295/91, spadek po J. M. nabyli M. M. w 9/10 częściach i P. M. w 1/10. Na podstawie umowy działu spadku z dnia [...] grudnia 2006 r. Rep. A [...] wchodzące w skład spadku prawa i roszczenia do nieruchomości warszawskich nabył w całości M. M. Dawna nieruchomość ozn. hip. [...] wchodzi aktualnie w skład działek nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania zakresu administracji rządowej rozpatrzył wniosek z dnia10 lutego 1949 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, wchodzącego w skład działek nr [...] i decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], odmówił M. M. i P. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości, a Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 355/07 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2006 r. i decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedmiotowych nieruchomości, wskazując, że organy obu instancji o toczącym się postępowaniu nie zawiadomiły prawidłowo strony postępowania P. M. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), odmówił M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] przy ul. [...] w W. Organ pierwszej instancji uzasadnił rozstrzygnięcie stanem zagospodarowania gruntu wchodzącego w skład działki nr [...], zabudowanej budynkiem wykorzystywanym przez Komendę Stołeczną Policji na cel publiczny oraz obciążeniem gruntu stanowiącego działkę nr [...] prawem użytkowania wieczystego przysługującego spółce [...] S.A. Wojewoda M. decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, podnosząc, że przedmiotem użytkowania wieczystego, w tym również ustanowionego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, może być jedynie nieruchomość gruntowa, dla wyodrębnienia której niezbędne jest geodezyjne określenie granic zewnętrznych nieruchomości. Ponieważ grunt objęty wnioskiem z dnia 10 lutego 1949 r. ozn. hip. [...] wchodzi częściowo w skład nieruchomości zabudowanej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], zatem warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku w tej części - w przypadku spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2 dekretu - byłoby uprzednie dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości, polegającego na wydzieleniu z tej działki ewidencyjnej działki gruntu w dawnych granicach hipotecznych z jednoczesnym podziałem znajdującego się na gruncie budynku. Z akt natomiast niniejszej sprawy wynika, że nie jest możliwe dokonanie takiego podziału działki nr [...]. Zatem, zdaniem organu, brak możliwości wydzielenia gruntu oraz odrębnego budynku w granicach dawnej nieruchomości ozn. hip. [...] wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w części dotyczącej działki nr [...]. Natomiast przeszkodę do uwzględnia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego działki nr [...] stanowi - w ocenie organu – istniejące obciążenie przedmiotowego gruntu prawem użytkowania wieczystego przysługującego Spółce [...] SA. Na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując między innymi, że organ odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu poprzez oparcie się na pozadekretowych przesłankach, to jest braku możliwości wydzielenia gruntu oraz podziału budynku, jak również przekazaniu części dawnej nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu niż wnioskodawca podmiotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 403/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. została przesłana Komendzie Stołecznej Policji "do wiadomości". Jednakże w aktach tych nie ma potwierdzenia odbioru tej decyzji. Natomiast decyzja Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. została doręczona wyłącznie pełnomocnikowi skarżącego, [...] S.A. oraz Prezydentowi m.st. Warszawy. Sąd stwierdził, że tym samym uczestnik postępowania – Komenda Stołeczna Policji, władająca działką nr [...] nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego tej działki. Sąd podkreślił, że uchybienie to stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co już tylko z tej przyczyny uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji. W związku z tym Sąd nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organy zapewniły Komendzie Stołecznej Policji czynny udział w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że konieczne też będzie rozstrzygnięcie kwestii podziału działki nr [...]. Sąd nie podzielił bowiem poglądu organów, że opinia Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy M. z dnia 6 sierpnia 2004 r. oraz z pismo z tej samej daty Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Dzielnicy M., przesądzają o niedopuszczalności podziału tej działki. W opinii Sądu oparcie rozstrzygnięcia na podstawie opinii z dnia 6 sierpnia 2004 r. o braku możliwości podziału działki nie odpowiada warunkom przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazał, że z przepisu art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika bowiem, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Jest to przepis szczególny w stosunku do zasad podziału nieruchomości określonych w art. 92-94 tej ustawy. Przepis art. 95 daje organowi prawo podziału nieruchomości mimo jego niezgodności z planem lub braku takiego planu. Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie, realizacja roszczeń dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskiej wymaga podziału nieruchomości, to powinno to nastąpić w formie procesowej, zgodnie z przepisami działu III rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m. st. Warszawy., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 28 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu posiadacz nieruchomości ma status uczestnika postępowania i w konsekwencji uznanie, że postępowanie w trybie art. 7 ust. 1 dekretu toczące się bez udziału Komendy Stołecznej Policji będącej posiadaczem nieruchomości stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez skierowanie do organów administracji błędnych wskazań co do dalszego postępowania, to jest naruszających art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 28 K.p.a. i art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nakazanie zapewniania Komendzie Stołecznej Policji czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo nieposiadania interesu prawnego pozwalającego na uznanie tego podmiotu za stronę (uczestnika) postępowania, 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 28 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot nie wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu, stanowiącym prawną podstawę wydanej decyzji, posiada interes prawny pozwalający na przyznanie mu przymiotu strony i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że interes faktyczny wywodzony z faktu posiadania nieruchomości jest tożsamy z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. i art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędne stwierdzenie przez Sąd, że Komenda Stołeczna Policji bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że organy naruszyły prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji nie było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c tejże ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakiej podstawie opiera twierdzenie, że Komenda Stołeczna Policji powinna brać udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik postępowania. Wskazano, że działka nr [...] z obrębu [...] została przekazana Komendzie Milicji Obywatelskiej m. st. Warszawy na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 maja 1966 r., a następnie budynek znajdujący się na tejże nieruchomości został przekazany Komendzie Milicji Obywatelskiej m. st. Warszawy także na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 1 lipca 1969 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oznacza to, że obecnie Komenda Stołeczna Policji jest jedynie posiadaczem nieruchomości i nie posiada żadnego tytułu prawnego do tejże nieruchomości. Podniesiono, że takim tytułem nie może bowiem być protokół zdawczo-odbiorczy potwierdzający jedynie fakt posiadania nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie źródła interesu prawnego podmiotu do występowania w sprawie w charakterze strony (uczestnika) w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu bądź odmowa ustanowienia tego prawa, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, należy upatrywać wyłącznie w normie zawartej w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, z którego to przepisu jednoznacznie wynika, że prawo w nim określone (użytkowania wieczystego) przysługuje dotychczasowemu właścicielowi z powodu tego, że utracił własność gruntu. W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, poza podmiotami wymienionymi we wskazanym wyżej przepisie, inne podmioty nie są uprawnione do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w tym trybie. Nie ma bowiem podstaw do interpretacji rozszerzającej tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie powstała kwestia dopuszczalności skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni funkcję starosty i wykonuje kompetencje z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Miasto Stołeczne Warszawa, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Innymi słowy mówiąc, oznacza to, że Prezydent m.st. Warszawy występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. W tym miejscu zaznaczyć wypada, że nie ulega wątpliwości, iż prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. Natomiast zgodnie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji, ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, który jako organ pierwszoinstancyjny wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję w sprawie, to jest w dniu [...] czerwca 2008 r. odmówił M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] przy ul. [...] w W. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie orzekał jako organ pierwszej instancji, to fakt ten wyklucza jego legitymacje skargową w tej sprawie. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, a innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, a zatem nie przysługuje mu skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.