II OSK 718/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1639/08 w sprawie ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z 23 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1639/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. - J.Z.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada powinna wykonać w terminie 30 dni. Przepis art. 98a ust. 2 u.s.g. przewiduje, że w razie bezskutecznego upływu terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04). Rada Miejska w P. uchwałę z [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie "wstrzymania wykonania wezwania Wojewody Mazowieckiego do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza Gminy P." podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a zatem, w istocie bez umocowania prawnego. Jest to zatem wewnętrzne postanowienie Rady, która wstrzymuje się z wykonaniem wezwania Wojewody Mazowieckiego i nie wywiera ono wiążącego skutku na zewnątrz. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w tym przepisie stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Powołana ustawa nie wskazuje wprost, kto nie ma prawa wybieralności, w związku z czym w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się, na podstawie art. 2 ust. 2, odpowiednio przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji samorządowej nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Przepis ten, wskutek wniosku m.in. Rady Miejskiej w P., był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 24 listopada 2008 r., sygn. akt K 66/07 orzekł, iż jest on zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż Sąd Okręgowy w W. prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył postępowanie karne wobec J.Z. w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego. Powyższe zdarzenie stanowiło przesłankę wygaśnięcia jego mandatu, jako Burmistrza Miasta i Gminy P. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i Rada Miejska w P. miała obowiązek, zgodnie z tym przepisem, stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wobec bezskutecznego upływu wskazanego terminu Wojewoda Mazowiecki, po umożliwieniu Burmistrzowi Miasta i Gminy P. złożenia wyjaśnień w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze ... i stosownym zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, miał podstawę w art. 98 ust. 2 u.s.g. do wydania zarządzenia zastępczego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust.2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, 2) Nieważność postępowania poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku bez udziału uczestnika postępowania J.Z. (art. 183 § 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że WSA w Warszawie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 2 u.s.g. odwołał się do wyroku NSA z 19.04.2005 r. OSK 1186/04, że wydanie zarządzenia zastępczego nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem w trybie art. 91. ust. l tej ustawy. Teza powołanego wyroku została wydana na podstawie innego stanu faktycznego, a mianowicie przypadku, gdy rada gminy podjęła uchwałę całkowicie sprzeczną z wezwaniem wojewody. W rozpoznawanej sprawie Rada skarżącej Gminy nie odmówiła co do zasady wezwaniu, ale wstrzymała się z jego wykonaniem do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, podjętej z inicjatywy grupy radnych. Uchwała o wstrzymaniu się z wykonaniem wezwania została zgodnie z prawem doręczona Wojewodzie Mazowieckiemu, który nie wszczął wobec niej żadnego postępowania nadzorczego, co oznacza, iż uznał ją za legalną, zgodną z prawem. W tym zakresie teza pierwsza przywołanego na wstępie wyroku NSA pozostaje także w sprzeczności z poglądami doktryny, która interpretuje pojęcie "bezskuteczności" odmiennie niż czyni to NSA. Stwierdza, że z "bezskutecznością" wezwania mamy do czynienia gdy rada w terminie 30 dni nie podejmie żadnej uchwały. Jeśli zaś podejmie uchwałą niezgodną z wezwaniem to organ nadzoru powinien wpierw stwierdzić nieważność takiej uchwały w trybie art. 91 u.s.g. i dopiero wydać zarządzenie zastępcze. Pogląd ten należy uznać za trafny, gdyż jeśli racjonalny ustawodawca w pierwszym rzędzie upoważnia radę do wygaszenia mandatu, to rada ma prawo do oceny okoliczności sprawy i nie jest bezwzględnie związana treścią wezwania. Zważywszy, iż taki pogląd został zaprezentowany w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. K. Bandarzewskiego i innych w wyd. 2 z czerwca 2006 r., a więc później niż wyrok NSA OSK 1186/04, jego teza pierwsza powinna podlegać weryfikacji. Zarzut nieważności postępowania uzasadniono w ten sposób, że skoro J.Z. brał udział w postępowaniu przed Radą Gminy, a także został wezwany przez Wojewodę Mazowieckiego do złożenia wyjaśnień, to stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. jest uczestnikiem na prawach strony postępowania sądowego w tej sprawie i stosownie do art. 91 § 2 p.p.s.a. powinien być zawiadomiony o terminie rozprawy przed sądem I instancji. Z akt sprawy wynika, że WSA w Warszawie nie dopełnił tego obowiązku, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ nadzoru podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut nieważności postępowania jest trafny. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Stosownie do tego unormowania, uczestnicy na prawach strony stają się nimi z chwilą wszczęcia postępowania, z mocy samego prawa. Sąd ma obowiązek zawiadomić ich o wszczęciu postępowania, a w szczególności o miejscu i terminie rozprawy (art. 91 § 2 p.p.s.a.). Określenie "postępowanie administracyjne" użyte w przepisie art. 33 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko, a mianowicie w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". Należy przy tym dodać, że warunek wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym spełniają zarówno podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu w obu instancjach, jak i osoby, których udział był ograniczony do uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega najmniejszej wątpliwości, że J.Z. brał udział w postępowaniu nadzorczym. Stał się on zatem uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony z mocy samego prawa, ponieważ wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. W wyroku NSA z 8 grudnia 2005 r., II OSK 314/05, LEX nr 190887 wyrażono pogląd, że zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko przez osobę, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem zostało ograniczone, a nie przez inny podmiot, który uważa, że udział tej osoby jest korzystny dla jego interesów. Nie można się z tym zgodzić, ponieważ nie ma przepisu, który ograniczałby stronę, co do zakresu podnoszonych przez nią zarzutów. Nie ma więc żadnych przeszkód prawnych, aby tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania - jak i zresztą każde inne - mogło być podniesione przez każdą ze stron postępowania. W dodatku niezawiadomienie strony o toczącym się postępowaniu sądowym z reguły prowadzi do nieważności postępowania z przyczyny wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5. Okoliczność tę NSA obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Byłaby więc absurdem niemożność uwzględnienia trafnego zarzutu strony, co do naruszenia prawa, które sąd ma obowiązek rozważyć z urzędu. Niezawiadomienie J.Z. o miejscu i terminie rozprawy, pozbawiło go możności obrony swych praw. Okoliczność tą należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku - por. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220). Można mówić o wystąpieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Ten właśnie stan rzeczy zaistniał w rozpoznawanej sprawie zwłaszcza, że J. Z. nie tylko nie został zawiadomiony o rozprawie, ale i w doręczonym mu odpisie zarządzenia zastępczego został błędnie poinformowany o przysługującym mu środku zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.