IV SA/Wr 2/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy O. oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Lubaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 25 maja 2005 r. nr IV/37/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Olszyna. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606 ze zm.), poprzez błędne ustalenie w § 8 zaskarżonej uchwały, iż będzie ona obowiązywać z mocą wsteczną. W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że działając w trybie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39) przeprowadził kontrolę wymienionej wyżej uchwały i stwierdził, że jej § 8, w którym zaznaczono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005r. jest niezgodny z prawem a mianowicie z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z powyższym zwrócił się do Rady Miejskiej w Olszynie o dokonanie zmiany uchwały we wskazanym zakresie – ale jego wniosek nie został uwzględniony – co wynika z pisma Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 31 października 2008 r. W tej sytuacji poddał uchwałę kontroli sądu administracyjnego. Analizując zarzut podkreślił, że zasady ogłaszania aktów normatywnych oraz wprowadzania ich w życie są określone przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisem art. 4 tej ustawy określono, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, a w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni. Artykułem 5 zostało ustanowione, że aktom normatywnym można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie skarżącego, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, o charakterze ogólnym, a sporna uchwała ma taki charakter, mogą mieć nadaną wsteczną moc obowiązującą, natomiast nie mogą wchodzić w życie przed ich opublikowaniem. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art. 4 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych, akty normatywne mogą wchodzić w życie po upływie co najmniej 14 dni od dnia ich ogłoszenia w uzasadnionych przypadkach w terminie krótszym niż 14 dni, nie mogą natomiast wchodzić w życie z dniem ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. W praktyce wprowadzenia w życie przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie może mieć zastosowania art. 5 wymienionej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., który zezwala na nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Według skarżącego przepis ten o charakterze nadzwyczajnym podważa i poddaje w wątpliwość sens, istotę ogłoszenia aktów normatywnych i starą, rzymską, demokratyczną zasadę – lex retro non agit. Zaskarżony przepis uchwały dewaluuje zasady prawa, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a ponadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją (art. 88). Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Skarżący dodał, że na marginesie zauważa, iż wbrew delegacji ustawowej określonej w art. 90 pkt 4 ustawy o systemie oświaty zakwestionowana uchwała nie reguluje trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, jak również wbrew wskazaniom art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. nie zawiera uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Olszynie narusza art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 5 tej ustawy dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zakaz retroaktywności nie ma charakteru bezwzględnego i w uzasadnionych przypadkach może być naruszony. W przypadku zakwestionowanej uchwały nadanie jej mocy wstecznej nie zagrażało zasadom demokratycznego państwa prawnego. Uchwała ta przyznawała określone uprawnienia, umożliwiając udzielenie pomocy materialnej dla najuboższych uczniów z datą wcześniejszą, tj. od dnia 1 stycznia 2005 r. Została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90f ustawy o systemie oświaty, zmienionym ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym, który przewidywał pomoc materialną o charakterze socjalnym uczniom do 24 roku życia, od dnia 11 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego, tylko wtedy, gdy są one niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia ostatecznie nie występują - zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaskarżył powyższej uchwały na podstawie art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy do sądu administracyjnego. Ze skargą natomiast wystąpił Prokurator Rejonowy w Lubaniu, wykorzystując swoje w tym zakresie uprawnienia, wynikające z art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 3 i 53 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy Olszyna. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w tym przypadku, jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 - akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę - dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie - akty wykonawcze (art. 40 ust. 2) i akty porządkowe (art. 40 ust. 3). Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze rady, stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normatywną uchwałą. Art. 90 ustawy o oświacie mówi, iż: "rada gminy uchwala regulamin udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego." Wypełnieniem obowiązku zawartego w tym przepisie jest zaskarżona uchwała. Została ona wydana również z uwagi na zobowiązania wynikające z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. nr 281, poz. 2781 ze zm.). Przepis ten nakazywał w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 1 stycznia 2005 r.) radzie gminy uchwalić regulamin udzielenia pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90 f ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu zakwestionowany § 8 rozpoznawanej uchwały nie narusza prawa. Przede wszystkim ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606 ze zm.), a dokładnie art. 5 tej ustawy przewiduje możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w tym z mocą wsteczną. Uzależnia wprawdzie taką sytuację od ważnego interesu państwa i tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego - ale według Sądu ocena istnienia powyższych przesłanek w okolicznościach sprawy nie może być oceniona jako istotne naruszenie prawa. A to, choćby z uwagi na materię regulowanych kwestii. Dotyczy bowiem wsparcia dzieci z rodzin najuboższych i poprawienia ich sytuacji w zakresie edukacji, wykształcenia i wyżywienia. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie sprzeciwiają się temu, aby takie regulacje obowiązywały od dnia wejścia w życie ustawy, która przewiduje stosowanie pewnych ulg. Należałoby również dodać, że pomoc najuboższym dzieciom w zakresie ich podstawowych potrzeb egzystencjalnych i dochodowych to również ważny interes Państwa. Dodać też na marginesie należy, że potwierdzeniem takiego rozumienia w okolicznościach sprawy art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów jest art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepis ten zakreślał radzie gminy krótki, bo 3 miesięczny termin od dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej do ustawy o systemie oświaty rozdział 8a - "Pomoc materialna dla uczniów", do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej, o której mowa w art. 90 f ustawy o systemie oświaty. W tym momencie należy podkreślić jeszcze jeden fakt. Zaskarżona uchwała została uchwalona w dniu 25 maja 2005 r. Została zaś zaskarżona po blisko 4 latach obowiązywania. Zakwestionowany zapis § 8 uchwały miał praktyczne znaczenie na początku obowiązywania aktu, w dacie zaskarżenia, był postanowieniem "martwym". Wydaje się, że można w tych okolicznościach stwierdzić, że nawet przy założeniu, że § 8 uchwały rażąco naruszał prawo w dacie jej wejścia w życie, to w chwili obecnej takiego charakteru nie ma. Uwzględnienie w całości żądania skarżącego i stwierdzenie nieważności uchwały, a w związku z tym uchylenie całej uchwały poczyniłoby obecnie więcej szkód niż istnienie sprzecznego z prawem postanowienia ale nie mającego praktycznie zastosowania. Na marginesie należy też zauważyć, że nawet ewentualne zakwestionowanie przez Sąd § 8 uchwały i uznanie, że narusza on w sposób rażący prawo, nie mogło być podstawą, a to myśli art. 147 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zaskarżony bowiem akt, nawet bez obowiązywania § 8, mógł istnieć w obrocie prawnym i wypełniać swoje zadania. Art. 134 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przepis ten daje Sądowi uprawnienia do rozpatrzenia czy inne postanowienia uchwały nie naruszają prawa. W szczególności te, które skarga nie wymienia w petitum, a o których mówi "na marginesie". W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący zarzuca, że uchwała nie reguluje trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego, jak również wbrew wskazaniom art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. nie zawiera uzasadnienia. Istotnie kwestionowana uchwała nie zawiera, mimo delegacji ustawowej zawartej w art. 90 f pkt 3 ustawy o systemie oświaty, postanowień odnośnie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego. "Pojęcie "trybu i sposobu" udzielania stypendium szkolnego należy rozumieć jako obligujące radę gminy do uregulowania technicznych aspektów udzielania pomocy socjalnej w tej postaci. Rada może w szczególności ustalić: właściwość komórek lub jednostek organizacyjnych gminy przyjmujących i rozpatrujących wnioski, zasady wstępnej kontroli wniosków pod względem formalnym i kolejności czynności w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie stypendium" – tak Mateusz Pilich do Komentarza ustawy o systemie oświaty, Wydawnictwo Wolters Kluwer Dom Wydawniczy ABC, rok 2006, str. 665. Jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu, nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Jest to naruszenie, brak nieistotny, albowiem może być w każdej chwili usunięty przez podjęcie uchwały regulującej te kwestie. W tej materii Sąd całkowicie podziela stanowisko NSA, który o wyroku z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05 uznał, że "naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.)". Nie można się również zgodzić z ostatnim zarzutem skargi – a mianowicie twierdzeniem, że uchwała choć powinna, nie zawiera uzasadnienia. W ocenie skarżącego powyższy obowiązek wynika z art.art. 7, 77 i 107 k.p.a. Rozważając przedstawiany zarzut należy zwrócić uwagę na treść art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Mówi on: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednio nie oznacza stosowania wprost ale wówczas, gdy w określonej sytuacji istnieje potrzeba dostosowania przepisu k.p.a. do normowanej materii. Mając jednak na uwadze treść powołanego przepisu (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) uznać należy, że nie ma on zastosowania do uzasadnienia uchwały rady gminy. Taki wniosek należy wyprowadzić, z uwagi na treść ust. 3 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Mówi on wprost, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takiego obowiązku nie przewiduje art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, ani też art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, czy też przepisy ustawy prawo oświatowe (wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt I SA/Wr 1446/00, FK 2001/3/68 pkt 2 wyroku). Zakres uchwały będącej przedmiotem osądu został określony przepisem art. 90f ustawy o systemie oświaty. Reasumując uznać należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa – co zatem idzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak wyżej.