I OSK 1420/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ch. i E.Ch. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 139/09 odrzucające skargę A. i E.Ch. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wykupu nieruchomości pod urządzenie drogi publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 139/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A. i E.Ch. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wykupu nieruchomości pod urządzenie drogi publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że zakres kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne określa przepis art. 3 § 2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Skarżący zarzucają organowi administracji bezczynność w podjęciu czynności wykupu przez Gminę nieruchomości gruntowych wskazanych przez skarżących w celu przeznaczenia ich na drogę publiczną, obsługującą komunikację z nieruchomością skarżących. Zarzucają także organowi bezczynność polegającą na "niestwierdzeniu" naruszenia prawa wskutek dokonania podziałów, scaleń i rozgraniczeń działek położonych na terenie M.-U. zarówno będących własnością skarżących jak i działek sąsiednich - bez stosownych decyzji administracyjnych zatwierdzających w/w czynności. Żadne przepisy prawa nie określają obowiązku działania organu (Wójta Gminy M.) i podjęcia jakiegokolwiek aktu czy czynności o charakterze administracyjnym, w sprawie wykupu nieruchomości skarżących i działek sąsiednich z przeznaczeniem na drogę publiczną. Stwierdzić należy, iż roszczenie skarżących o wykup nieruchomości, a więc o zawarcie cywilnej umowy ma charakter cywilnoprawny i z tego tytułu nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie sposób także mówić o bezczynności Wójta Gminy M., przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, polegającej na "niestwierdzeniu" naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy M. lub Wójta w związku z niewydaniem decyzji administracyjnych w sprawie podziału, scalenia czy rozgraniczenia konkretnych nieruchomości, gdyż Wójt, w tej kwestii, w świetle przepisów prawa, takich kompetencji nie posiada. Niniejsza sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną, w rozumieniu p.p.s.a. i nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, stąd też skarga jest niedopuszczalna. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji m.in. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi; art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ WSA nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną, chociaż w niniejszej sprawie powinien był to uczynić; art. 135 p.p.s.a., ponieważ WSA nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, chociaż było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie Postanowienia nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; art. 149 § 1 p.p.s.a., ponieważ WSA nie zobowiązał Wójta Gminy M. do podjęcia działań zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości, w szczególności poprzez wykup nieruchomości niezbędnych pod urządzenie drogi publicznej zgodnie z wnioskami skargi oraz nie stwierdził naruszenia prawa poprzez niewydanie decyzji wymienionych w skardze; art. 155 § 1 p.p.s.a., ponieważ WSA nie poinformował właściwych organów ani ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A.Ch. i E.Ch. na czynności Wójta Gminy M. jako następcy prawnego Naczelnika Gminy M. polegające na niepodjęciu działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności poprzez: wykup przez Gminę M. nieruchomości tj. działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz [...] m2 działki numer [...] położonych w M. z przeznaczeniem pod urządzenia drogi publicznej niestwierdzenie naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy M., a obecnie Wójta Gminy M. poprzez niewydanie decyzji administracyjnych w sprawie rozgraniczenia, podziału i scalenia działek wskazanych w skardze. Skarżący mając na uwadze opisane w dokumentach sprawy liczne naruszenia przepisów prawa, jakich dopuścili się poprzednicy Wójta Gminy M., które doprowadziły do utraty przez ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej, wezwali ten właśnie organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie czynności dozwolonych i nakazanych prawem, w szczególności poprzez wykup przez Gminę M. nieruchomości pod urządzenie drogi publicznej oraz poprzez stwierdzenie naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy M.. Podkreślono, że: zgodnie z treścią obowiązującego obecnie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i Kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości następuje na mocy decyzji administracyjnej wydawanej przez Wójta oraz że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych dróg oraz organizacji ruchu drogowego. Wskazano, że skarżący zdają sobie sprawę, że kwestia samego wykupu działek pod drogę publiczną przez Gminę może mieć charakter cywilnoprawny. Jednak w przypadku wykupu działek pod drogę publiczną w niniejszej sprawie doszłoby do wywłaszczenia, które jest realizowane na podstawie decyzji administracyjnej. Sformułowanie użyte przez Skarżących w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w skardze do WSA "o wykup nieruchomości pod urządzenie drogi publicznej" było pewnym uproszczeniem, które zarówno organ administracji publicznej jak i WSA powinien odczytać przez pryzmat przepisów k.p.a. oraz ustaw szczegółowych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wójt Gminy M. w ramach przysługujących mu środków prawnych może doprowadzić do usunięcia naruszenia prawa w ramach przysługujących mu uprawnień, np. wnioskować o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pod poszerzenie drogi gminnej, tj. ul. [...], dzięki czemu działka skarżących oraz działka sąsiednia odzyskałyby dostęp do drogi publicznej. Wydanie takiej decyzji pozwoliłoby następnie na wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz Gminy M.. Skarżący uznają, że niniejsza sprawa ma charakter administracyjnoprawny i podlega kognicji sądów administracyjnych, co jest uzasadnione przez podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz funkcje sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest nieuzasadniony. W katalogu spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej mieści się bezczynność organów, co przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak skarga na bezczynność organów może być wniesiona tylko w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4a art. 3 § 2a zatem w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, postanowień na które służy zażalenie, a także innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. A. i E.Ch. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wykupu nieruchomości pod urządzenie drogi publicznej. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że żadne przepisy prawa nie wskazują na obowiązek podjęcia przez wójta gminy jakiegokolwiek aktu czy czynności o charakterze administracyjnym, w sprawie wykupu nieruchomości skarżących i działek sąsiednich z przeznaczeniem na drogę publiczną. Sprawa ta ma charakter cywilnoprawny, co powoduje, że droga sądowoadministracyjna jest w niej niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 2