II SA/Gd 319/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 09 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Wójta Gminy w [...] z dnia 10 marca 2009 r., nr [...]. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2009 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. K. z dnia 10 marca 2009 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad żoną - S. K.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2009 r. została wydana na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Skarżący domaga się uchylenia obu wskazanych powyżej decyzji. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 5 marca 2009 r. A. K. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną - S. K., dołączając stosowne dokumenty. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. K., działając z upoważnienia Wójta Gminy D. K., decyzją Nr [...] z 10 marca 2009 r. odmówił wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad S. K.. W złożonym w ustawowym terminie odwołaniu A. K. powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, iż osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jest zdolna do pracy ale nie podejmuje jej ze względu na konieczność sprawowania opieki, ma prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nad innym niż dziecko członkiem rodziny. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że S. K. urodzona w dniu 17 kwietnia 1970 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 18 września 2008 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na czas określony do 30 września 2010 r., a niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. W orzeczeniu tym we wskazaniach dotyczących zatrudnienia wpisano zakład pracy chronionej. Kolegium wskazało jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wskazując, że w świetle tego przepisu odwołujący się nie jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym wobec żony S., gdyż obowiązek ten, stosownie do treści art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża wyłącznie krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Ponieważ w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. z 2008r. Nr 223 poz. 1456), dokonanych na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, pozostawiony został zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujący, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, brak było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. A. K. we wniesionej skardze ponowił argumenty przywołane w odwołaniu twierdząc, że powinien otrzymać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad żoną S., wskazując ponownie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., wydany w sprawie I OSK 533/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Okoliczności niniejszej sprawy są niesporne i prawidłowo zostały przez Kolegium ustalone. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 18 października 2008 r. (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ust. 5 pkt 2 lit. a, który nie podlegał zmianie opisaną wyżej nowelą przewiduje się, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zmiana art. 17 ust. 1 przywołaną wyżej nowelą uwzględniała treść wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., wydanego w sprawie P 27/2007, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał opisanym wyrokiem rozpoznał pytania prawne skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 262/06 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 314/07. W okolicznościach faktycznych sprawy WSA w Łodzi odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu wyroku w sprawie P 27/2007 Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma miejsce pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z prawem i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez pominięcie możliwości nabycia prawa przez osoby rezygnujące z zatrudnienia, aktywności zawodowej ze względu na konieczność opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoby te obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie P 23/2005 (OTK ZU 2006/10A poz. 151), Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Ze względu na ocenę zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, ustawodawca wskazaną wyżej nowelą ustawy o świadczeniach rodzinnych poszerzył krąg osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec konieczności sprawowania opieki nad innymi osobami, poza dziećmi, wobec których z godnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeśli osoby te legitymują się w szczególności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie SKO, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny jest ograniczony wyłącznie do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 1964 r. Nr 9 poz. 59 z późn. zm.), dalej k.r.io. Niezależnie od tego, że ograniczenie to nie wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wskazać, że w stosunkach między małżonkami istotne znaczenie ma regulacja wynikająca z art. 23 i art. 27 k.r.io., w świetle których małżonkowie są zobowiązani między innymi do wzajemnej pomocy (pod pojęciem której trzeba rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność) oraz współdziałania dla dobra rodziny a także zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 1990 r., I CR 422/90 (OSNC z 1991 r., nr 10-12, poz. 124, z glosą aprobującą A. Szpunara OSP z 1992 r., nr 1, poz. 7) "art. 27 k.r.io. konkretyzujący konstytucyjną zasadę ochrony trwałości rodziny nakłada na oboje małżonków obowiązek zaspokajania potrzeb całej grupy rodzinnej własną pracą w kładem materialnym. Zgodnie z powszechnym poglądem, obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter alimentacyjny i taki też – uprzywilejowany – charakter mają uprawnienia członków rodziny oparte na art. 27 k.r.io. Alimentacyjnego charakteru omawianych obowiązków nie można zakwestionować, ponieważ odpowiadają one definicji wynikającej z art. 128 k.r.io., pomimo oczywistych różnic między alimentacją grupową rodziny a alimentacją wynikającą z art. 128 – 144 k.r.io. Potrzeby rodziny w rozumieniu art. 27 k.r.io. są to potrzeby usprawiedliwione, uzasadnione wieloma względami, np. wiekiem, stanem zdrowia, słusznymi zainteresowaniami. Zakres obowiązku ich zaspokajania zależy od sił i możliwości zarobkowych, a sposób może polegać na osobistych staraniach lub na dostarczaniu środków materialnych". Z kolei w uchwale z dnia 16 grudnia 1987 r. III CZP 91/86 Sąd Najwyższy stwierdził, że "małżonek może dochodzić zaspokojenia potrzeb na zasadzie art. 27 k.r.io. zarówno wtedy, gdy rodzinę tworzą małżonkowie i dzieci będące na ich utrzymaniu, jak i wtedy, gdy w rodzinie dzieci takich nie ma". Ponadto, "obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa albo z więzów prawnych, z którymi ustawodawca wiąże jego istnienie" oraz "dopuszczalna jest każda forma świadczeń alimentacyjnych, mogą to być świadczenia pieniężne lub w naturze, jej wybór odpowiadać powinien celowi, jakiemu obowiązek ten służy i uwzględniać okoliczności każdego konkretnego przypadku". Sąd Najwyższy wskazał również, że "na gruncie polskiego prawa rodzinnego obowiązek alimentacyjny stanowi przede wszystkim zobowiązanie prawnorodzinne wynikające ex lege z różnych powiązań rodzinnych. Jest on uzależniony od bliskości pokrewieństwa, powinowactwa i przysposobienia oraz od tego, czy osoby mogą się utrzymać własnymi siłami (...). Przesłanką obowiązku alimentacyjnego unormowanego art. 128-144 oraz art. 60 § 1 k.r.io. jest pozostawanie osoby uprawnionej w niedostatku. Przesłanka ta nie odnosi się do obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dziecka, które nie osiągnęło samodzielności, oraz do podobnego obowiązku obciążającego małżonków w zakresie zaspokajania potrzeb rodziny w ramach art. 27 k.r.io". Jak wynika z powyższych rozważań, ustawodawca nie posługując się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego nazywa w istocie to samo obowiązkiem przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 i 28 k.r.io.). Również w literaturze prezentowany jest pogląd, że do obowiązku, o którym mowa w art. 27 kro, stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (por.: H. Ciepła, B. Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Sychowicz, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Warszawa 2000, str. 118). W związku z powyższym trzeba stwierdzić, iż także małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o charakterze obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączył prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po zmianie wynikającej z przytoczonego wyżej orzeczeniem TK, w zakresie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać ograniczona wyłącznie do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny przewidziany w art. 128 k.r.io, co zresztą wprost wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania: "świadczenie pielęgnacyjne (...) przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny (...)". Przedstawione wyżej szersze rozumienie pojęcia obowiązku alimentacyjnego, także między małżonkami, wynika również z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zatem wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczająca się do rozumienia obowiązku alimentacyjnego tylko na tle art. 128 k.r.io. dokonana przez oba organy jest w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie błędna. Dodatkowo, organ odwoławczy naruszył przepis postępowania, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez to, że utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszającą prawo materialne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wyniku kontroli instancyjnej powinna była zapaść decyzja uchylająca i orzekająca co do istoty sprawy, względnie decyzja kasacyjna. Odnosząc się do wskazywanego przez Kolegium również jako podstawa rozstrzygnięcia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych, jego literalne brzmienie było podstawą do twierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, a to z kolei wyklucza, według obu organów, przyznanie świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem. Jednakże w ocenie Sądu taka interpretacja tego przepisu, w szczególności w kontekście przytoczonego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę. Podobnie uznał zadający pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/2008 (LexPolonica nr 1987261, Baza orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że skoro art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawia prawa do świadczenia pieniężnego osobom innym niż rodzice, to nie może on stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Jak zauważył WSA w Łodzi we wskazanym wyroku, "jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Uprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kro, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej". Podzielając w pełni przedstawiony wyżej pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pk 2 lit.a, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 27/07 i poprzez poszerzenie nowelą z dnia 18 października 2008 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, uległo zmianie (por. także prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/OL 386/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09, Baza orzeczeń NSA w internecie jw.). W ślad za poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09) stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i przed nowelą odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość. Wówczas świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem uprawnienie rodziców albo opiekunów faktycznych z woli ustawodawcy wygasało. Jednakże w aktualnym z daty rozstrzygnięć stanie prawnym tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania musi ulec zmianie. Obecnie nie znajdzie przepis ten (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) zastosowania w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne wystąpi zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności (łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podkreślić trzeba, że zastosowana w niniejszej sprawie wykładnia sądowa zmierza do rezultatu, wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność i konstytucyjność, Sąd bowiem zobowiązany jest do wykładni przepisów prawa zawsze w zgodzie z Konstytucją. Wartości konstytucyjne oraz reguły wykładni zgodnej z zasadami konstytucyjnymi wskazują oraz precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wobec czego w procesie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa nie można pomijać dorobku TK zawartego w jego wyrokach (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, Baza orzeczeń NSA w internecie jw.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i rozstrzygnie wniosek skarżącego z dnia 5 marca 2009 r. jako podmiotu uprawnionego do domagania się świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy spełnieniu pozostałych warunków w przepisie art. 17 tej ustawy określonych. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie wydane w sprawie decyzje.