I OSK 1650/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 417/09 w sprawie ze skargi M. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 417/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez M. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], o pow. [...]m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 7 czerwca 2007 r. B. S. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], w obrębie [...], uprzednio uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]", wskazując, że decyzją uwłaszczeniową naruszono prawa osób trzecich. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku M. S. A. w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. w części odnoszącej się do działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] stanowiła część nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]". Nieruchomość warszawska stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Prawo zarządu gruntem na rzecz jednostki uwłaszczonej organ wojewódzki ustalił na podstawie decyzji b. Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Organ podkreślił, że wskazanej decyzji brak jest w aktach uwłaszczeniowych, jednakże nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia, jeżeli nie naruszono praw osób trzecich. Minister Infrastruktury podniósł, że na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znajdującego się w aktach sprawy ustalono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości byli F. i J. małż. Z., którzy wnioskiem złożonym w dniu 18 października 1948 r. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wniosek ten nie był rozpoznany do dnia 5 grudnia 1990 r., ani też do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Ministra Infrastruktury organ wojewódzki w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym pominął kwestię praw osób trzecich. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, a postępowanie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej – F. i J. Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. A. w W., zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77, 97 § 1 pkt 4, 107, 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że Wojewoda Warszawski uwłaszczył M. z siedzibą w W. prawem użytkowania wieczystego m. in. do działki gruntu nr [...] bez wyjaśnienia, czy w stosunku do tegoż gruntu były zgłoszone prawa osób trzecich. Sąd I instancji podkreślił, że nieruchomość warszawska oznaczona jako działka nr [...], położona przy ul. [...] objęta jest przepisami dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, którego art. 7 uprawniał dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, bądź ich następców prawnych, do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy, czy prawa własności czasowej, a później prawa użytkowania wieczystego. Nie można zatem pominąć, że w aktach nieruchomości widnieje zgłoszony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej wniosek F. i J. Z. z dnia 18 października 1948 r. o przyznanie im w trybie art. 7 tego dekretu prawa własności czasowej do nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...]. Fakt nierozpoznania tego wniosku potwierdza Prezydent m. st. Warszawy w piśmie z dnia 24 czerwca 2008r., jak też oświadczenie spadkobierczyni dawnych właścicieli gruntu B. S. zawarte we wniosku z dnia 7 czerwca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury zasadnie, zdaniem WSA, przyjął, że obowiązkiem Wojewody Warszawskiego wynikającym z przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), było zawieszenie z urzędu postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim była kwestia nabycia przez następców prawnych dawnych właścicieli gruntu praw wynikających z art. 7 dekretu. Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że organ nadzoru nie przeprowadził postępowania celem wyjaśnienia okoliczności dotyczących rozpatrzenia wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury wystąpił do Prezydenta m st. Warszawy o wyjaśnienie kwestii rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a Prezydent m. st. Warszawy w piśmie z dnia 24 czerwca 2008 r. poinformował organ nadzoru, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia załatwiającego ów wniosek. Skoro więc organy właściwe do rozpoznawania spraw dekretowych nie dysponują żadną dokumentacją potwierdzającą rozpoznanie wniosku dekretowego to nie można przyjąć, że sprawa dekretowa została załatwiona. Podkreślono również, że ocena prawidłowości złożenia wniosku dekretowego należy do organu właściwego do jego rozpoznania. (Prezydenta m. st. Warszawy), a nie do organu nadzorującego badającego jedynie legalność decyzji uwłaszczeniowej, wydanej w sprawie mającej inny przedmiot. Błędny jest też pogląd M. S. A., co do tego, że wydana w sprawie decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przedmiotowy grunt, czy obciążające go prawo użytkowania wieczystego, były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Organ administracji mógł zatem poprzez wydanie decyzji nadzorczej w postępowaniu administracyjnym doprowadzić do wyeliminowania decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego. Za nietrafne uznano zarzuty skargi, wskazujące na niewyjaśnienie przez organ kwestii właściwej identyfikacji gruntu objętego uwłaszczeniem. Celem postępowania nadzorczego było jedynie zbadanie legalności samej decyzji uwłaszczeniowej, a nie badanie istoty sprawy, którą ona załatwia, w tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia przedmiotu postępowania (oznaczenia i powierzchni gruntu objętego wnioskiem o uwłaszczenie). Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, co do tego, że uwłaszczenie dotyczyło gruntu przy ul. [...] o pow. [...]m2, który obejmował kilkanaście działek ewidencyjnych, w tym m.in. działkę nr [...] o pow. [...]m2. Sąd nie podzielił również stanowiska skargi o nieumożliwieniu skarżącemu udziału w postępowaniu dowodowym i zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury zawiadamiał M. S. A. o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i innych podejmowanych w sprawie czynnościach. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o przedłożeniu do akt sprawy nadzorczej pisma Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2008 r., jednakże uchybienie to nie mogło mieć, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. A. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa wskutek tego, iż Wojewoda Warszawski w trakcie postępowania uwłaszczeniowego pominął prawa osób trzecich i naruszył przez to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.); - art. 151 P.p.s.a., art. 113 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA, że decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane po przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania dowodowego, które zgodnie z zarzutami podniesionymi przez stronę skarżącą przeprowadzone było w sposób szczątkowy i nieprawidłowy. W konsekwencji zarzucono WSA naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w trakcie postępowania uwłaszczeniowego Wojewoda Warszawski nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy i winien zawiesić postępowanie administracyjne i wyjaśnić w jaki sposób zakończyło się postępowanie wszczęte wnioskiem F. i J. Z.; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów M. S. A. zawartych w skardze, naruszenia przez Ministra Infrastruktury zasady trwałości decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym organ nadzorczy ograniczony był jedynie do ustalenia, czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym kognicja Sądu I instancji ograniczona była do zbadania, czy decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy oznacza, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do gruntu zostały zgłoszone prawa osób trzecich. Istniejące zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1046/07 oraz z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 845/09). W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien je zawiesić i powstrzymać się od wydania decyzji. Obowiązku tego nie dopełniono, pomimo iż w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy pozostał nierozpoznany wniosek złożony przez poprzednich właścicieli działki nr [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zatem rzeczą organu było zawieszenie sprawy z wniosku M. o uwłaszczenie do czasu rozpoznania wniosku dekretowego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a poprzednio organy nadzoru zasadnie przyjęły, że doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Argumenty dotyczące prawidłowości złożenia wniosku dekretowego nie mogą odnieść skutku w postępowaniu o uwłaszczenie, mogą być natomiast ewentualnie podnoszone w postępowaniu przed organem właściwym do rozpoznania tego wniosku. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w konsekwencji art. 151 P.p.s.a. uznać należy w tej sytuacji za bezzasadny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z tym, iż zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji oznacza w szczególności sytuację, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę orzekania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku decyzji. Przy czym przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006r., sygn. OSK 1773/04, Lex nr 198357). W niniejszej sprawie organ administracji stwierdzając nieważność decyzji uwłaszczeniowej, będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej jest władny odwrócić skutki wywołane tą decyzją. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, będzie wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej. Nie występuje zatem, jak trafnie uznał Sąd I instancji, negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną, że został naruszony przepis art. 107 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji bez ustalenia w jakiej części działka nr [...] odpowiada powierzchni gruntu uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]". Decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej dotyczy działki nr [...] w części odnoszącej się do byłej hipoteki pn. "[...]" określa zatem nieruchomość, co do której nie mogło nastąpić uwłaszczenie z mocy prawa. M. S. A. w W. w toku postępowania miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się odnośnie tych dowodów. Z akt administracyjnych wynika też, że skarżąca nie pozostawała bierna w tym postępowaniu, a zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Za nietrafny należy również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy i w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.