II OSK 875/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 458/08 w sprawie ze skargi [...] "[...]" w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 458/08, po rozpoznaniu skargi [...] "[...]" w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] października 2008 r. w przedmiocie choroby zawodowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] czerwca 2008 r., rozstrzygnął o kosztach oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z [...] października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] czerwca 2008 r., stwierdzającą u K. L. chorobę zawodową – przewlekłą chorobę układu ruchu wywołaną sposobem wykonywania pracy, przewlekłe zapalenie okołostawowe barku – wymienioną w pozycji 19 punkt 5 wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W podstawie prawnej decyzji powołano się na przepisy art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] "[...]" w W. z żądaniem jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu powyższej skargi uznał, że w sprawie niniejszej istotnym jest, iż organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie choroby zawodowej K. L. stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu wynika z powyższego, że postępowanie, w sprawie dotyczącej K. L. prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Sąd wprawdzie uznał, że można by z powyższego wywieść wniosek, że, z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd zwrócił uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym zauważył, że gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Sąd pierwszej instancji zauważył zatem, że w sprawie niniejszej wydane zostały co prawda decyzje stwierdzające u K. L. chorobę zawodową, jednak decyzje organów obu instancji konsekwentnie kwestionował pracodawca. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić również sytuację skarżącego, czyli strony, która od początku postępowania nie zgadzała się zarówno z orzeczeniem lekarskim, jak i z decyzją organu I instancji, na podstawie których orzeczono o chorobie zawodowej strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Jednak w ocenie Sądu nie odpowiada temu celowi zaspokojenie roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, bowiem może to spowodować uszczerbek w ochronie praw pracodawcy. Sąd wskazał, że sprawa stwierdzenia, czy K. L. cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową, powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K. L., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie a w szczególności przez niezastosowanie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy – Kodeks pracy wraz z wydanym aktem wykonawczym rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – poz. 19 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, 2) naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 190 ust. 1 i ust. 3 przez ich niezastosowanie jak też dowolną interpretację, a w konsekwencji zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia niekonstytucyjnego źródła prawa – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ p.p.s.a. przez nieuzasadnioną odmowę zastosowania rozporządzenia, które z mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP obowiązuje do 2 lipca 2009 r. Ponadto tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew art. 188 Konstytucji RP odmówił w praktyce zastosowania art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, który bez stosowania ww. rozporządzenia, staje się przepisem martwym wbrew intencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez podanie, z przyczyn wskazanych wyżej, wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak też jej nieprzekonywującego wyjaśnienia, 5) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznanie sprawy powinno nastąpić według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili stwierdzenia po raz pierwszy choroby zawodowej u skarżącego w 2007 r., a nie jak to wyraził Sąd w bliżej nieokreślonym przyszłym stanie prawnym, gdzie w uzasadnieniu podano, cyt. "organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucja RP". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestionowane postępowanie oraz rozstrzygniecie skoncentrowało się na badaniu możliwości zastosowania innego wyroku NSA, w innej sprawie i dot. innych zagadnień i regulacji społecznych (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1403/05) do swoistej interpretacji, dotychczas jasnego i czytelnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną konsekwencją powyższego było krzywdzące dla strony skarżącej rozstrzygnięcie. WSA w Gdańsku w postępowaniu sądowym nie nadał żadnego znaczenia okoliczności, że postępowanie o stwierdzenie choroby zawodowej zostało wszczęte na długo przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach art. 183 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy oraz niezastosowanie aktu wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Podnieść bowiem trzeba, że z momentem publicznego ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego następuje uchylenie domniemania konstytucyjności wskazanych przepisów i fakt ten powinien zostać uwzględniony przez Sąd orzekający w sprawie. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była skarga na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u K. L. Podstawowym zarzutem skargi był zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji, który nie jest związany w myśl art. 134 p.p.s.a. zarzutami skargi, jej wnioskami ani podstawą prawną słusznie podniósł, iż wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) jak i całe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny jednocześnie orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. W związku z treścią zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przez brak zastosowania wskazanych przepisów rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. oraz niezastosowanie Konstytucji RP – art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji – należy wyjaśnić istotne kwestie przedmiotowej sprawy i podnieść, że w sytuacji, gdy przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją – to ma on taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07). Także Sąd Najwyższy zajął stanowisko w wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (publ. OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie oznacza, iż przepis niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Stanowisko to podziela również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie przedmiotowej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zasadność uwzględnienia skargi i uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji obu organów wobec faktu, iż podstawę prawną ich wydania stanowiły przepisy niekonstytucyjnego rozporządzenia. Należy mieć na uwadze, iż ograniczenia wynikające z odroczenia skutków prawnych utraty mocy konkretnej normy prawnej, nie dotyczą sytuacji prawnej strony skarżącej, która przez wniesienie skargi do Sądu, inicjuje kontrolę konstytucyjności przepisu uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał, bowiem i sąd administracyjny jest upoważniony do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy. Jeśli więc Sąd przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności rozporządzenia ma uprawnienie do odmowy zastosowania aktu podustawowego, to tym bardziej to uprawnienie przekształca się w obowiązek w momencie trwałego obalenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności takiego aktu. W konsekwencji trzeba podkreślić, że ten właśnie argument odwołujący się do wskazanego uprawnienia Sądu przemawia, za odrębnym potraktowaniem konkretnej skargi i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, które miały nastąpić dopiero po upływie wskazanego w wyroku terminu. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną, mimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r., przepisy te nie mogły być podstawą zaskarżonego wyroku. Orzeczenia sądowe nie mogą bowiem opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. W rezultacie powyższych rozważań stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniwszy stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. naruszyłby wskazane przepisy. To zaś stanowisko powoduje, iż ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do naruszenia prawa procesowego przez odmowę zastosowania przepisów ww. rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. w sytuacji ich obowiązywania do dnia 2 lipca 2009 r., z mocy orzeczenia Trybunału – czyni zarzuty pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Taką ocenę uzasadnia prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji poparte też przywołanym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny W konsekwencji przedstawionych rozważań brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowi o jej oddaleniu. Wobec wejścia w życie z dniem 2 lipca 2009 r. nowej regulacji prawnej w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych organy Inspekcji Sanitarnej na nowo winny rozpoznać przedmiotową sprawę mając na względzie wprowadzone nowe przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.