II SA/Bk 300/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów - oddala skargę.- II SA/Bk 300/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta w H. odmówił wprowadzenia z urzędu zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi S. M. gm. N. w jednostce rejestrowej 80 zapisanej na J. B. – udz. 1/3 i małżonków H. i J. B. – udz. 2/3, polegającej na skreśleniu co do działki nr [...] zapisu "użytki rolne zabudowane na gruntach ornych klasy IVa" o pow. 0,23 ha a wpisaniu "tereny mieszkaniowe". W uzasadnieniu wskazał organ, że postępowanie wszczęto z urzędu na skutek zawiadomienia Wójta Gminy N. zawierającego dokumentację geodezyjną oraz mapę zmian danych ewidencji gruntów. Ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, że działka nr [...] stała się współwłasnością małżonków H. i J. B. na skutek decyzji Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] grudnia 1998 r. Wyżej wymienieni, przed wydaniem tej decyzji, byli współwłaścicielami zabudowań wyłączonych wcześniej spod przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Organ podał, że analiza dokumentów dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wykazała brak wyłączenia odnośnie tej działki, która nadal figuruje w ewidencji jako zabudowana nieruchomość rolna. Brak jest zatem przesłanek do aktualizacji operatu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy N. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym oraz art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniósł, że według ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntu o pow. przekraczającej 1 ha. Zdaniem odwołującego się tylko rolnicy są uprzywilejowaną grupą społeczną płacącą podatek rolny, a nie podatek od nieruchomości. Podmiot, który nie prowadzi działalności rolniczej i posiada działkę siedliskową po byłym rolniku – takim rolnikiem nie jest. Wskazano na wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2003 r., według których gleboznawczej klasyfikacji gruntu i pozostawieniu jako grunty rolne podlegać powinny tylko działki, które wcześniej przejęto na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym, o ile pozostają w posiadaniu osób, które zdały ziemię. Nie powinno to, zdaniem odwołującego się, dotyczyć osób, które po w/w takie grunty uzyskały. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na złożenie odwołania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Wskazał, że interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego przyznającego stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, na podstawie których to przepisów strona może skutecznie żądać czynności organu lub ich zaniechania. Podniósł, że jednostka samorządu terytorialnego ma status strony w postępowaniu tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego, natomiast źródłem tego interesu nie mogą być normy określające jej kompetencje czy zadania w sferze publicznej, bowiem jest ona podmiotem administrującym. Jak wskazano, warunkiem sine qua non legitymowania się statusem strony w rozumieniu art. 28 Kpa jest motywowanie własnego interesu materialnoprawnie, a nie ustrojowo. Podano, że gmina reprezentowana przez wójta jest niewątpliwie zainteresowana zmianą w operacie ewidencji gruntów polegającą na wpisaniu terenów mieszkaniowych w miejsce użytków rolnych, gdyż taki zapis stanowi podstawę do ustalenia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości będącego dochodem własnym gminy, jednak jest to interes wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Nadto wskazano, że postępowanie toczyło się, z podanych wyżej względów, z urzędu, a nie na wniosek zgłoszony przez Wójta. Skargę na powyższą decyzję złożył Wójt Gminy N. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kpa polegające na odmówieniu mu przymiotu strony w sprawie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy skupił się na kwestiach procesowych – ocenie środka odwoławczego, pomijając kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem o konieczności dokonania zmian w ewidencji gruntów. Wywiódł również, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika nieposiadanie przymiotu strony przez gminę tylko wówczas, gdy jej wójt wydaje decyzję w sprawie. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, nie miała w przedmiotowym przypadku miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legitymacja materialnoprawna Wójta Gminy N. do złożenia odwołania od decyzji Starosty H. o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian dotyczących działek położonych na terenie tej Gminy, jednak niestanowiących jej własności. Strony różnią się w ocenie legitymacji Wójta, bowiem organ odwoławczy twierdzi, że nie posiada on interesu prawnego w postępowaniu, a jedynie faktyczny (z którego to powodu umorzył postępowanie odwoławcze), czemu skarżący zaprzecza. Przede wszystkim podnieść trzeba, co nie budzi wątpliwości w doktrynie ani w orzecznictwie, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie techniczny (rejestracyjny). Świadczy o tym art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Stwierdzony w ewidencji stan ma zatem charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA w Warszawie z dnia 04 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 17/99, Lex nr 46214). Powyższe oznacza, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno - rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Wskazać dalej trzeba, co ma niebagatelne znaczenie w sprawie niniejszej, że procedurę aktualizacji ewidencji ujęto w określone ramy prawne. Nie może być dokonywana przez dowolne podmioty, czy w oparciu o dowolne dokumenty. Ustawodawca w przepisie art. 22 ust. 1 i w art. 23 pr. geodezyjnego i kartograficznego ustalił zakres podmiotowy zobowiązanych (a więc posiadających legitymację) do zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją. Obejmuje on właścicieli lub inne osoby fizyczne lub prawne władające gruntami (budynkami, lokalami) państwowymi i samorządowymi, zaś w przypadku zmian wynikających z prawomocnych decyzji, orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych – zobowiązanymi są właściwe organy, sądy i kancelarie. Powyższe oznacza, że skuteczne uprawnienie do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów wynika z tytułu własności do tego gruntu lub innego tytułu pozwalającego na władanie nim (w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych), jak również z posiadania (czy wydania - w przypadku odpowiednich jednostek) dokumentu, który może stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego. Reasumując tę część rozważań stwierdzić zatem należy, że procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do zgłoszenia zmian i dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. W rozpoznawanej sprawie intencją Wójta Gminy N. była zmiana sposobu zaklasyfikowania w ewidencji działki nr [...] należącej do uczestników postępowania: z "użytki rolne zabudowane" na "tereny zabudowane". Jak podnosił, faktycznie działka nie jest wykorzystywana rolniczo i nie stanowi gospodarstwa rolnego. Interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu i prawo zaskarżenia decyzji Wójt wywodził z faktu, że jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest dbać o jej finanse, a przedmiotowa zmiana pozwoli na pobieranie od właścicieli działki podatku od nieruchomości - wyższego niż podatek rolny, który obecnie uiszczają. W kontekście powyższych rozważań o charakterze ewidencji gruntów i budynków oraz sposobie jej aktualizacji uregulowanym w ustawie pr. geodezyjne i kartograficzne argumentacja skarżącego nie może doprowadzić do uchylenia decyzji organu odwoławczego jako niezgodnej z prawem. Przede wszystkim z przepisów tej ustawy nie można wyprowadzić, w tym konkretnym przypadku, interesu prawnego Wójta do żądania przedmiotowych zmian. Jak wskazuje się w orzecznictwie, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98, Lex nr 47898). Podkreślenia zatem wymaga, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego wskazującego, iż ten konkretny podmiot może żądać od określonego organu stosownych czynności ze względu na swoją sytuację prawną. Wskazanie interesu prawnego, to wskazanie takiej normy prawnej, która czyni określony podmiot bezpośrednio zainteresowanym władczym rozstrzygnięciem konkretnego zagadnienia. W ocenie sądu brak jest przedmiotowej zależności prawnej w niniejszym postępowaniu pomiędzy pozycją (sytuacją prawną) Wójta reprezentującego Gminę N. a przepisami pr. geodezyjnego i kartograficznego. Przede wszystkim reprezentowana przez Wójta osoba prawna (gmina) nie należy do żadnej kategorii uprawnionych do bycia stroną postępowania aktualizacyjnego wymienionych w art. 22 i 23 pr. geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z ustaleń postępowania wyjaśniającego Gmina N. nie posiada do objętej sporem działki żadnego tytułu prawnego: nie jest jej właścicielem, ani nie posiada do niej innego tytułu władczego (nie jest władającym na innej podstawie). Również Wójt w sprawie niniejszej nie występuje w roli organu, o którym mowa w art. 23 pr. geodezyjnego i kartograficznego i nie przedstawił dokumentu (prawomocnej decyzji, orzeczenia sądu, czy aktu notarialnego), który mógłby stanowić podstawę zmiany wpisu. Na podstawie powołanych wyżej przepisów nie można zatem wywieść interesu prawnego Wójta w sprawie aktualizacji ewidencji dotyczącej działki nr [...]. W ocenie składu orzekającego stanowiska skarżącego nie znajduje również uzasadnienia w przepisach Konstytucji RP i ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także ustawy o podatkach samorządowych – dotyczących pozycji ustrojowej gminy i wójta jako organu samorządowego, na które skarżący wskazywał. Niewątpliwie gminie jako jednostce samorządu terytorialnego zagwarantowano w przepisach Konstytucji samodzielność, w tym finansową (m.in. własny budżet, udział w dochodach publicznych), która podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2, art. 167 ust. 1). Wójt gminy, jako organ tej jednostki w znaczeniu ustrojowym, uczestniczy w polityce finansowej gminy (m.in. wykonuje budżet gminy) oraz jest organem podatkowym zarówno w zakresie podatku rolnego (art. 6a ust. 4a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), jak i podatku od nieruchomości (art. 1 c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.). Przyznać również trzeba, że zarówno podatek rolny, jak i podatek od nieruchomości są dochodami własnymi gminy. Nie oznacza to jednak, że wyłącznie z racji sprawowanej funkcji ustrojowej reprezentanta gminy, wykonywania funkcji organu podatkowego, czy z faktu, że powyższe daniny są dochodami gminy, może wyprowadzić własny, bezpośredni interes prawny jako strony postępowania o zmianę w ewidencji gruntów. Przyjęcie takiego stanowiska stałoby w sprzeczności z podanym wyżej rozumieniem pojęcia interesu prawnego, który ma charakter zindywidualizowany i wynika z konkretnego przepisu przewidującego możliwość wystąpienia z określonym żądaniem w konkretnej, określonej podmiotowo i przedmiotowo sytuacji prawnej. Przepisy ustrojowe, czy kompetencyjne, jak sama ich nazwa wskazuje, mają charakter uogólniający, wskazują miejsce i pozycję organu w strukturze samorządowej, określają zakres właściwości przedmiotowej organu, legitymują do wykonywania określonych zadań publicznych (sprawowania imperium). Przywołane przepisy podatkowe określają zaś sposoby finansowania budżetu jednostek samorządu terytorialnego, natomiast nie kreują indywidualnej legitymacji Wójta w każdej sprawie, której przedmiot jest powiązany z finansami gminy. Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym, że żadna ze wskazanych wyżej norm nie stanowi oparcia dla materialnoprawnego interesu Wójta w przedmiotowej sprawie, co nie wyklucza istnienia powiązania faktycznego między jego sytuacją (czy sytuacją reprezentowanej przez niego gminy), a wprowadzeniem zmian w ewidencji. Niewątpliwie zadaniem każdego wójta jest dbałość o kondycję finansową reprezentowanej przez siebie jednostki. Podatek rolny oraz podatek od nieruchomości stanowią, jak już wyżej wspomniano, dochód budżetu gminy. Jednak przesądzającą rolę w procesie wymierzania, samoobliczania podatków od nieruchomości gruntowych mają zapisy w ewidencji gruntów i budynków, o czym świadczą: art. 1 ust. 3 in fine i art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ("opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne", które należy rozumieć jako "grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków"), jak również art. 1 ustawy o podatku rolnym ("opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane jako użytki rolne w ewidencji gruntów i budynków"). Jest to zgodne z art. 21 ust. 1 pr. geodezyjnego i kartograficznego, iż podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przyznać zatem trzeba, że istnieje związek faktyczny pomiędzy treścią operatu ewidencyjnego a wpływami gminy z podatków. Związek ten nie ma jednak znaczenia prawnie istotnego w tym sensie, że ani przepisy prawa ustrojowego, ani materialnego nie przyznają wójtowi odgórnie jako organowi administracyjnemu samodzielnego interesu prawnego w inicjowaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących gruntów położonych na terenie gminy. Wyjątek dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji uregulowanej w art. 22 ust. 1 pr. geodezyjnego i kartograficznego, tzn. gdy wójt reprezentuje gminę jako podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, której zmiany mają dotyczyć lub też art. 23 tej ustawy, gdy jako właściwy podmiot w rozumieniu tego przepisu dysponuje dokumentem mogącym stanowić podstawę aktualizacji ewidencji. Taka sytuacja w sprawie jednak nie występuje. Zaakceptowanie stanowiska Wójta o posiadaniu przez niego legitymacji prawnej w sprawie niniejszej do skutecznego wprowadzenia zmian w ewidencji, przy jednoczesnym niespełnieniu warunków z art. 22 i 23 pr. geodezyjnego i kartograficznego, prowadziłoby do obejścia powołanych wyżej przepisów ustawy i niedopuszczalnego przełamania deklaratoryjnego charakteru ewidencji. Aktualizacja przeprowadzona zgodnie z tym stanowiskiem spowodowałaby, że organ ewidencyjny dokonywałby merytorycznej oceny zaistniałych zmian stanu faktycznego działki w oparciu o inne dokumenty niż wymagane w takim przypadku, do czego nie jest uprawniony oraz zmiany te zostałyby wprowadzone z inicjatywy podmiotu, który nie ma legitymacji, by je inicjować. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska skarżącego, zgodnie z którym organ samorządowy nie może być stroną postępowania administracyjnego w II instancji lub przed sądem tylko wówczas, gdy wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś we wszystkich innych przypadkach, gdy nie był autorem takiego rozstrzygnięcia, przysługuje mu legitymacja strony. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że zastosowanie tego poglądu zawężono tylko do określonej sytuacji prawnej tzn. takiej, w której odwołujący się lub skarżący był organem w tym samym postępowaniu w I instancji. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występuje, dlatego podlega ona indywidualnej ocenie. Skład orzekający reprezentuje pogląd, iż niedopuszczalne jest wnioskowanie, że we wszystkich przypadkach, które w pewien sposób dotyczą sytuacji prawnej jednostki samorządu terytorialnego, jej organ posiada legitymację materialną do inicjowania postępowań administracyjnych. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest legalność (działanie na podstawie i w granicach prawa – art. 6 Kpa). Dlatego każdy przypadek wymaga oddzielnej oceny, sięgnięcia do właściwych dla danej sprawy przepisów prawa materialnego, gdyż dopiero te regulacje rozstrzygają o posiadaniu interesu prawnego. Ten kierunek rozumowania przyjął w sprawie niniejszej organ odwoławczy wyprowadzając pogląd o braku legitymacji Wójta do inicjowania postępowania odwoławczego w sprawie działki nr [...] we wsi S. M. Stanowisko to wraz z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sąd w całości podziela. Dlatego umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania podmiotu nieposiadającego przymiotu strony było zgodne z prawem. Marginalnie wskazać trzeba, że organ II instancji naprawił również pewną niekonsekwencję, którą wystąpiła w postępowaniu przed organem I instancji. Otóż Starosta, nie znajdując podstaw do przyznania Wójtowi Gminy N. inicjatywy (legitymacji) do wszczęcia postępowania - wszczął je z urzędu przyznając jednocześnie w/w przymiot strony tak, jakby ta legitymacja mu przysługiwała. Dopiero organ odwoławczy, stwierdzając brak legitymacji Wójta, orzekł procesowo umarzając postępowanie odwoławcze, które nie może się toczyć z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. Również na marginesie stwierdzić należy, że brak uprawnienia określonego podmiotu do wszczęcia czy uczestniczenia w konkretnym postępowaniu nie oznacza, że nie posiada on prawa zwrócenia się do właściwych organów ochrony prawnej (prokurator, RPO) o ocenę sprawy i ewentualne podjęcie stosownych działań procesowych. Zakres ich kompetencji, w szczególności możliwość wszczęcia i udziału w każdym postępowaniu, motywowany interesem publicznym, stanowi bowiem jedną z gwarancji zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.