VI SA/Wa 1053/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] E. A. dalej także jako skarżąca w dniu 20 września 2008 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. tejże Komisji ustalony został negatywny wynik egzaminu skarżącej. Uzyskała ona bowiem z testu wyboru 187 punktów, natomiast zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 190 punktów a zatem uzyskana przez [...] E. A. liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. Od powyższej uchwały strona wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym zarzuciła, iż błędnie określono w niej ilość uzyskanych przez skarżącą punktów. Jednocześnie wniosła o zmianę uchwały Komisji Egzaminacyjnej na pozytywną poprzez: 1) uznanie udzielonych przez nią odpowiedzi na pytania nr 206 i 193 testu za prawidłowe i przyznanie za nie punktów, 2) uznanie udzielonych odpowiedzi na pytania 238, 99, 100, 98 i 134 i przyznanie za nie punktów w związku ze sformułowaniem wymienionych pytań w sposób sprzeczny z wymogami art. 339 ustawy o radcach prawnych z powodu niejednoznaczności lub braku prawidłowej odpowiedzi. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] po rozpoznaniu złożonego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 339 ust. 1, art. 339 ust. 3, art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Następnie stwierdził, po przeprowadzeniu analizy całości dokumentacji związanej z egzaminem, że egzamin, którego skarżąca była uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). Organ przeliczył ponownie punkty, uzyskane z testu przez skarżącą i ustalił, że [...] E. A. uzyskała z egzaminu 187 punktów, a więc poniżej wymaganego przez ustawę progu 190 punktów. W tym stanie rzeczy uzyskała ona negatywny wynik egzaminu. Odnosząc się do zarzutów, sformułowany w odwołaniu odnośnie wskazanych pytań, Minister Sprawiedliwości uznał je za bezzasadne. Pytanie 206 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalną stawkę opłaty targowej, będącej opłatą lokalną, określa: A. ustawa, B. uchwała rady gminy, C. wójt (burmistrz, prezydent) zarządzeniem". Według organu prawidłowa jest odpowiedź "A", oparta na treści przepisu art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, skarżąca udzieliła natomiast odpowiedzi "B". Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wbrew twierdzeniom odwołującej się, pytanie to zostało jasno sformułowane i wynika wprost ze wskazanego przepisu ustawy. Ponadto odpowiedź na wskazane pytanie, jak słusznie zauważyła skarżąca wynika częściowo z art. 217 Konstytucji RP, który stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych następuje w drodze ustawy. Przepis ten nie określa natomiast maksymalnej stawki w danym przypadku, bowiem regulowane to jest w drodze ustawy, do której Konstytucja RP odsyła. Pytanie nr 193 brzmiało: "Zgodnie z ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie". Według organu prawidłowa jest odpowiedź "A" oparta na treści przepisu art. 165 § 2 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa, zaś skarżąca na przedmiotowe pytanie udzieliła odpowiedzi "C". Skarżąca zarzuciła, że pytanie to wraz z poprawną według jego autorów odpowiedzią nie tworzy zdania prawdziwego. Ponadto, zgodnie z zaprezentowanym przez skarżącą jednym z poglądów doktryny, w jej ocenie, poprawną odpowiedzią jest odpowiedź "C", a nie, jak to wynika z klucza odpowiedzi "A". Zdaniem organu zarzuty skarżącej należy uznać za chybione. Przedmiotowe pytanie dotyczyło wyłącznie formy wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu co do zasady, co do której nie ma wątpliwości w doktrynie. Pytanie 238 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o radcach prawnych, aplikant radcowski upoważniony do zastępowania radcy prawnego może: A. sporządzić opinie prawne, B. udzielać porad prawnych, C. zastępować radcę prawnego przed organami ściągania". Prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź "C" oparta na treści przepisu art. 351 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, natomiast skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "B". Skarżąca w odwołaniu podniosła, że pytanie to wraz z poprawną według autora odpowiedzią nie tworzy zdania prawdziwego, a ponadto pytanie to nie tworzy poprawnej całości z żadną z propozycji odpowiedzi, bo nie uwzględniono dodatkowego warunku, jaki powinien spełniać aplikant radcowski, a mianowicie sześciomiesięcznego okresu trwania aplikacji radcowskiej. Ponadto, zdaniem skarżącej, z treści pytania nie wynikał dodatkowy wymóg przez kogo aplikant miałby być uprawniony. Minister Sprawiedliwości, ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał, że pytanie dotyczyło form świadczenia pomocy prawnej przez aplikanta radcowskiego upoważnionego do zastępowania radcy prawnego, a nie terminu po upływie którego aplikant radcowski może zastępować radcę prawnego. Poza tym z pytania wprost wynika, że aplikant został upoważniony do zastępowania radcy prawnego, więc przesłanka terminu pozostaje bez wpływu na ocenę poprawności udzielonej odpowiedzi. Z tego powodu nie można uznać za prawidłową udzielonej przez skarżącą odpowiedzi "B" na pytanie nr 238, a tym samym przyznać jej za to pytanie punktu. Pytanie nr 98 brzmiało: "Zgodnie z kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarzą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo, że jest reprezentowana w sprawie przez radcę prawnego: A. sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty, B. przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd, C. przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd". Skarżąca na powyższe pytanie udzieliła odpowiedzi "A", natomiast odpowiedzią prawidłową, jest odpowiedź "C", oparta na treści przepisu art. 130 § 1 k.p.c. w zw. z art. 370 k.p.c., art. 1302 § 3 i art. 133 § 3 k.p.c. Skarżąca podniosła, że pytanie to dotknięte jest błędem polegającym na tym, że prawidłowa odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa do uzyskania na podstawie samych przepisów prawa. Zdaniem organu argumentacja skarżącej jest chybiona, gdyż odpowiedź na pytanie wynika wprost z treści powołanych w kluczu odpowiedzi przepisów prawnych. Istota tego pytania sprowadzała się do problemu, kogo wzywa się do uiszczenia opłaty: strony czy pełnomocnika. Według Ministra Sprawiedliwości na gruncie obowiązujących przepisów nie ma wątpliwości, że w takim wypadku wzywa się do uiszczenia opłaty pełnomocnika bowiem to on działa za stronę. Nigdy natomiast pełnomocnikowi nie doręcza się wezwania dla strony bowiem działa on w jej imieniu i na jej rzecz a nie jest pośrednikiem między sądem a stroną. W konsekwencji w przypadku reprezentowania osoby fizycznej przez profesjonalnego pełnomocnika, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna podjęła czynności procesowe osobiście, czy też przez pełnomocnika, wszelkich doręczeń (które mogą mieć też formę wezwań) dokonuje się do pełnomocnika, bowiem on stronę nadal reprezentuje, co oczywiście nie wyłącza osobistego działania osoby fizycznej. Z tego powodu, zdaniem organu, nie można uznać za prawidłową udzieloną przez skarżącą odpowiedzi "A" na pytanie nr 98, a tym samym przyznać jej za to pytanie punktu. Pytanie 100 brzmiało: "Zgodnie z kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do tego wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "A", podczas gdy prawidłową jest odpowiedź "C", która oparta jest na treści przepisu art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. Minister Sprawiedliwości nie uznał zarzutów skarżącej, iż odpowiedź na to pytanie nie wynika wprost z przepisów prawa, tylko z orzecznictwa i przez to wykracza poza zakres przedmiotowy egzaminu. Według oceny organu, niedołączenie do wniosku o przywrócenie terminu apelacji stanowi jego brak formalny, bez którego usunięcia w trybie art. 130 § 1 k.p.c. pismu temu nie można nadać dalszego biegu. Idąc tokiem rozumowania skarżącej należałoby przyjąć, że również brak podpisu na piśmie procesowym nie może być usunięty w trybie art. 130 § 1 k.p.c., albowiem przepis art. 126 k.p.c. wprost takiego braku nie wymienia. Ze względu na powyższe udzielona przez skarżącą odpowiedź "A" jest oczywiście błędna i z tego powodu nie można przyznać jej za nią punktu. Pytanie nr 134 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowe oraz jednoosobowe spółki Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa A. nigdy nie mogą być prywatyzowane, B. mogą być prywatyzowane za zgodą Rady Ministrów, C. mogą być prywatyzowane wyłącznie za zgodą Sejmu, wyrażoną na wniosek ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa". Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "B" gdy tymczasem skarżąca udzieliła odpowiedzi "A". Skarżąca zarzuciła, że dla udzielenia prawidłowej odpowiedzi należy poczynić założenie lub pytanie powinno to wprost określać, że dotyczy ono nie jakiegokolwiek przedsiębiorstwa państwowego oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a tych, które wskazane są w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Zarzutów skarżącej nie uznał Minister Sprawiedliwości. Wskazał, że użyte w pytaniu określenie "przedsiębiorstwa państwowe" oraz "jednoosobowe spółki Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa" jest określeniem normatywnym, użytym w art. 1a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Art. 1a ust. 2 stanowi zaś, że ich prywatyzacja wymaga zgody Rady Ministrów i tego dotyczyło pytanie. Zatem prawidłową na to jednoznacznie sformułowane pytanie jest odpowiedź "B", a nie odpowiedź "A", udzielona przez skarżącą. Reasumując swoje rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji, Minister Sprawiedliwości wskazał, że żadne z pytań, wskazanych w teście nie wykraczało poza zakres materiału, określony w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych a ich treść jest logiczna i zrozumiała. Ponadto, wewnętrzna struktura testu, ani też poziom stopnia szczegółowości poszczególnych pytań nie jest przedmiotem regulacji normatywnej, zagadnienia te nie mogą podlegać badaniu pod względem zgodności z prawem. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] E. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez nieuznanie udzielonych przez nią odpowiedzi na pytania 206, 193 testu za prawidłowe i nieprzyznanie za nie punktów, nieuznanie udzielonych odpowiedzi na pytania nr 238, 99, 100, 98 oraz 134 i nieprzyznanie za nie punktów mimo sformułowania wymienionych pytań w sposób sprzeczny z wymogami przytoczonego artykułu ustawy o radcach prawnych z powodu niejednoznaczności lub braku prawidłowej odpowiedzi. W uzasadnieniu skargi [...] E. A. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie zakwestionowanych pytań oraz na poparcie słuszności skargi przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 310/07, wyrok z dnia 7 lutego 2008 r., II GSK 355/07, wyrok z dnia 27 lutego 2008 r., II GSK 391/07. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego złożyła pismo z dnia 28 lutego 2009 r., uzupełniając swoje stanowisko w sprawie zajęte w skardze, a dotyczące zakwestionowanych pytań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga [...] E. A. jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Postępowanie konkursowe na aplikację radcowską w 2008 r. przeprowadzone zostało w trybie zgodnym z wymogami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). W tym postępowaniu Komisja Egzaminacyjna, przed którą odbywa się egzamin jest organem I instancji, natomiast Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Po przeprowadzeniu egzaminu komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały, zaś od tejże uchwały służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych). W myśl art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Za każdą odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Natomiast zgodnie z art. 339 ust. 3 ww. ustawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Z kolei przepis art. 331 ust. 3 wskazuje dziedziny prawa, z zakresu których wiedza podlega sprawdzeniu w toku egzaminu konkursowego. Mając na uwadze zacytowane wyżej przepisy Sąd uznał, że zasadne są zarzuty skarżącej odnośnie wadliwego sformułowania pytań 100 i 193. Jeżeli chodzi o pytanie 100 to Sąd wbrew twierdzeniom organu zauważa, że z podanych w kluczu odpowiedzi przepisów prawnych tj. art. 169 § 3 k.p.c.w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. nie wynika w sposób oczywisty, że prawidłową powinna być odpowiedź "C". O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań, przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (tak też 1 CZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR119/58 z dnia 1 września 1958 r., RPEiS 1960/2/407). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, budzić może wątpliwości formułowanie w teście na egzaminie konkursowym na aplikację tego rodzaju pytań, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Również według oceny Sądu zasadne są zarzuty skarżącej dotyczące sformułowania pytania 193. W tym pytaniu żadna z podanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, nawet wskazana przez organ odpowiedź "A", albowiem nie zawsze zgodnie z ordynacją podatkową wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Okoliczność tę przyznał Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skoro organowi chodziło o tzw. zasadę, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania np. "Regułą jest, że zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje ...". Z tych względów nieprawidłowe zredagowanie pytania 193 nie powinno obciążać skarżącej. W tym stanie rzeczy, według oceny Sądu, naruszona została w przypadku pytań 100 i 193 zasada wynikająca z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, albowiem zgodnie z tym przepisem pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską powinny być tak sformułowane, aby spośród trzech propozycji istniała tylko jedna i niebudząca wątpliwości odpowiedź. Natomiast w przypadku pytania 99 Sąd stwierdził, iż organ nie przedstawił swojego stanowiska, odnośnie prawidłowości odpowiedzi wynikającej z klucza odpowiedzi. Wprawdzie skarżąca nie podała w odwołaniu konkretnych zarzutów odnośnie tego pytania, ale faktem jest, że go zakwestionowała i organ powinien się do tego odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi objęte jest nieprawidłowo sformułowane pytanie 99, a wobec braku stanowiska organu uniemożliwione jest w tym zakresie przeprowadzenie kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W pozostałym zakresie tj. odnośnie pytań 206, 238, 98, 134 Sąd nie podzielił trafności zarzutów skargi w całości podzielając argumentację przedstawioną przez Ministra Sprawiedliwości. Skoro według oceny Sądu dwa pytania zostały sformułowane nieprawidłowo a co do trzeciego organ nie ustosunkował się, a skarżąca z testu wyboru otrzymała 187 punktów, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a.