II OSK 435/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia WSA del. Malgorzata Miron Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1674/08 w sprawie ze skargi Z. K., J. L., E. L., J. L., Z. W., S. W., J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 6 sierpnia 2009 r., VII SA/Wa 1674/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargi Z. K., J. L., E. L., J. L., J. B., Z. W. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] listopada 2004 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Śląski decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm., dalej uPb), art. 25 ust. 2 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627, ze zm.), art. 24 i 28 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) art. 6 i art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie z 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. Nr 91, poz. 577) oraz na postawie art. 104 i art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z 31 maja 2004 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach (dalej także GDDKiA, inwestor), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji p.n. "Budowa drogi ekspresowej S-1 Pyrzowice - Podwarpie, Etap II - km. 1+558,35 - 11+004,45", zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę projektem zagospodarowania terenu, w zakresie działek wyszczególnionych w wykazie nr 2 stanowiącym załącznik do wniosku, z wyłączeniem działek, wobec których GDDKiA nie posiada prawa do dysponowania ich terenem na cele budowlane, ujętych w wykazie nr 3 stanowiącym załącznik do ww. wniosku. Decyzji tej na wniosek inwestora nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. oraz E. L., J. L. i J. L. J. B. zarzucił, że przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę jego uzasadnionych interesów, związanych z prowadzona przez niego działalnością gospodarczą w formie Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego. Wyjaśnił, że budowa drogi uniemożliwi rozwój zakładu z powodu zanieczyszczenia środowiska. Ponadto w przypadku wybudowania drugiej nitki drogi jego szamba będą w odległości ok. 25 m od drogi, co jest niezgodne z prawem budowlanym. E., J. i J. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że decyzja narusza ich prawo własności, GDDKiA zaś nie dysponuje prawem do gruntu na cele budowlane. Skarżący podkreślili, że nie godzą się na przebieg drogi na działkach stanowiących ich własność. GINB decyzją z [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań ww. osób, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody Śląskiego w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało uchylenie decyzji w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec spełnienia przez GDDKiA warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zarzuty podnoszone w odwołaniach, dotyczące lokalizacji inwestycji, nie mają natomiast znaczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargi na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wnieśli: Z. K., E. L., J. L., J. L., J. B., Z. W. i S. W. W skardze Z. K. stwierdził, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej, zatem GDDKiA nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W skardze E. L., J. L. oraz J. L. podnieśli, że planowana droga przebiega przez stanowiące ich własność grunty i inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W skardze J. B. zarzucono naruszenie art. 33 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 uPb oraz naruszenie art. 6,7,8, i 77 § 1 K.p.a. W kolejnym piśmie skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. oraz ponownie art. 33 uPb poprzez wydanie pozwolenia na budowę na część zamierzenia budowlanego. W skardze Z. W. oraz S. W. domagali się m. in. zmiany zaskarżonej decyzji "z [...] grudnia 2004 r., znak [...]" i uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z [...] sierpnia 2004 r., nr [...], podnosząc, że GDDKiA nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami, m. in. działką nr [...]. W odpowiedzi na skargi GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2004 r. i wniósł o oddalenie skarg. Wyrokiem z 6 września 2006 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GINB. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli GDDKiA oraz GINB, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w aspekcie niezbadania, czy w wyniku podziału inwestycji obiekty objęte pozwoleniem będą mogły funkcjonować samodzielnie, zgodnie z wytycznymi art. 33 ust. 1 uPb. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 uPb oraz art. 4 pkt 2 i pkt 17 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię. W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2008 r., II OSK 615/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę sąd I instancji powinien przede wszystkim zbadać, czy skarżący są uprawnieni do wniesienia skarg w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i czy mają w sprawie interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji powinien zwrócić także uwagę na brzmienie art. 28 ust. 2 uPb po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. oraz na fakt, że przy kontroli decyzji dotyczących pozwolenia na budowę dróg (inwestycji liniowych), wnoszone skargi powinny dotyczyć interesu prawnego poszczególnych osób wnoszących te skargi. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie stwierdził, że żadna z działek skarżących E. L., J. L., czy J. L., a także J. B., Z. W. i S. W. oraz Z. K. nie wchodzi w obręb zaskarżonego przez nich pozwolenia na budowę. Wynika to z treści załączników do decyzji, w których umieszczono m. in. wykaz działek nieobjętych pozwoleniem na budowę i niewchodzących w skład oświadczenia o posiadaniu prawa do nieruchomości na cele budowlane. Na skutek wyjaśnień poczynionych przez sąd I instancji ustalono, że we wszystkich sprawach odnośnie działek, na własność których powoływali się skarżący, toczą się postępowania wywłaszczeniowe, z których część już się zakończyła. Wskazano, że poza powoływaniem się na naruszenie prawa własności działek, których nie obejmuje pozwolenie na budowę (nieumieszczonych w zał. nr 2), wymienieni wyżej skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziliby swój przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Nie powinni zatem w ogóle być uznani przez organ architektoniczno-budowlany za stronę postępowania budowlanego. Z tych względów skarga E. L., J. L., J. L., oraz S. W. podlegała oddaleniu. Wymienione okoliczności odnoszą się też do oceny przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym Z. K. i Z. W. W odniesieniu do skargi i kolejnych pism J. B., sąd I instancji uznał, że chociaż jego działka ([...]) położona jest poza obszarem objętym pozwoleniem na budowę, a także poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego oraz poza zasięgiem niekorzystnych wpływów zamierzonej inwestycji, co nie zobowiązywało organów administracji, w świetle powołanego przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, do uznania go za stronę postępowania budowlanego, to organy oceniły prawidłowo kwestię poszanowania uzasadnionych interesów skarżącego uznając, iż nie doznają ono uszczerbku na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Skargą kasacyjną zaskarżono powyższy wyrok w części oddalającej skargę J. B. i zarzucono mu: - naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu "art. 145 § 1 ust. c)" poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i że zarzuty dot. raportu o oddziaływaniu na środowisko przedstawione przez skarżącego, w szczególności sporządzenia go bez uwzględnienia tzw. "tła zanieczyszczeń" nie zasługują na uwzględnienie; - naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędną wykładnię (i w efekcie niezastosowanie), polegającą na przyjęciu, że nie ma podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę J. B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi GDDKiA na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Inwestor podnosi, że działka skarżącego kasacyjnie położona jest poza obszarem objętym pozwoleniem na budowę oraz zasięgiem niekorzystnych wpływów inwestycji. Wyklucza to możliwość uznania go za stronę w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Mimo to oceniano interesy skarżącego przez pryzmat oddziaływania drogi na funkcjonowanie zakładu przetwórstwa mięsnego prowadzonego przez J. B.. Wykonane dwukrotnie ekspertyzy stwierdzają zlokalizowanie zakładu poza niekorzystnym wpływem drogi. Nadto inwestycja została zrealizowana i odebrana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wadliwie oznaczono, że chodzi o "art. 125 § 1 ust. 1") został sprowadzony do podniesienia wadliwej jego wykładni i przyjęciu, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, a w efekcie nie zastosowania cyt. przepisu. Kasator wywodzący o wadliwości raportu podnosi, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się ze skargi na decyzję lokalizacyjną, z uwagi na tożsamość zarzutów, uprzednio dwukrotne uchylanie przez sąd administracyjny decyzji lokalizacyjnej, niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone. Zarzutu tego Sąd nie podziela. Zważyć należy, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2008 r., II OSK 615/08, w którym zawarto oznaczone wskazówki wiążące WSA w Warszawie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zasadnie sąd wojewódzki wyeksponował swoje związanie, na zasadzie art. 190 Ppsa powyższym wyrokiem i wykładnią prawa w nim dokonaną, nadto, zdaniem obecnie orzekającego Sądu, poczynił prawidłowe ustalenia wykonując wytyczne zawarte w cyt. wyroku. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej ma to, że wyrokiem II OSK 615/08 przesądzono, że uwzględniając specyfikę inwestowania w drogi publiczne, dopuszczalne jest uzyskiwanie pozwolenia na budowę pewnych jej odcinków, etapów. Przesądzono ponadto, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie musi się pokrywać zawsze z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wykonując wytyczne sądu kasacyjnego, sąd I instancji prawidłowo ustalił, że J. B. nie był stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem jego działka o nr [...] położona jest poza obszarem objętym tym pozwoleniem. Zasadnie sąd wojewódzki wskazał, że z faktu posiadania przymiotu strony przez skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzjami w przedmiocie lokalizacji drogi, których zakres przedmiotowy był szerszy niż kwestionowanego pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzać wniosku o przymiocie strony w kontrolowanych przez sąd a quo postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oznaczonego etapu tej drogi. Zatem zarzuty Kasatora eksponowane i uwzględniane w postępowaniach sądowych nakierowanych na zniesienie decyzji lokalizacyjnej nie przesądzają o ich zasadności w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo zauważyć należy, że wyrokiem z 12 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1892/09 (opublik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, cbosa) oddalono skargę J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej, a skargę kasacyjną J. B. od powyższego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10 (cbosa). Niezależnie od powyższych uwag wypada podkreślić, że przepis art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, na naruszenie którego wskazano stanowi o jednej z podstaw do tzw. fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego, skoro w jego myśl sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postepowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przy zawieszeniu fakultatywnym wadliwość stosowania instytucji zawieszenia pojawia się nie z chwilą wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 125 Ppsa, ale w momencie uznania, że działanie sądu byłoby niecelowe. W literaturze wskazuje się ponadto, że fakultatywne zawieszenie postępowania sądowego może być różnie oceniane w zależności od kontekstu konkretnej sprawy, w której tę instytucję zastosowano (por. Z. Czarnik, Podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, Przemyśl 2007, s. 231.). Skoro sąd wojewódzki, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 615/08 wykazał, że J. B. nie był stroną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, to chybione jest rozważanie o legalności wydania wyroku przez ten sąd, czy postępowanie sądowoadministracyjne mające zbadać zgodność z prawem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, winno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, w którym zaczepiona została decyzja lokalizacyjna. Chybiony jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na wadliwość jego skonstruowania. Oto Kasator zarzuca naruszenie przepisu "art. 145 § 1 ust. c)" nie wskazując w żaden sposób aktu normatywnego, którego częścią ma być zarzucany przepis. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie, skoro Sąd jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do Kasatora należy prawidłowe pod względem formalnym skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, sąd nie może tu zastępować strony. Braki skargi kasacyjnej nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka kasacyjnego. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.