I OSK 2378/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Marian Wolanin ( spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 310/09 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek F. M. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 310/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi F. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Wójt Gminy S. na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności orzekł o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego F. M. w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowym, położonej w S. przy ulicy [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o pow. 1,58.11 ha, zapisanej w księdze wieczystej o numerze KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu. Decyzja ta oraz decyzja organu odwoławczego zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Po 2016/03, w wyniku czego Wójt Gminy S., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydał kolejną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługującemu F. M. w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania F. M. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. i odmówiło przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności ze wskazaniem, że przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste pod budowę warsztatową, i w dniu wejścia w życie ustawy była zabudowana budynkiem warsztatowym. Nie spełniała zatem kryteriów dotyczących możliwości przekształcenia własnościowego określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dlatego organ pierwszej instancji nie miał podstaw aby orzec o przekształceniu prawa. Uchylając decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności F. M. złożył w dniu [...] grudnia 1999 r., podczas obowiązywania ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, którą stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie tej ustawy i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. Natomiast z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylająca dotychczasowa ustawę z dnia 4 września 1997 r. Nowa ustawa w dalszym ciągu stwarza dla osób fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie wcześniejszej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Ustawodawca konstruując zatem przepisy międzyczasowe posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, a jego retrospektywne działanie nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Od chwili wejścia w życie nowego prawa należy je zatem stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i takich, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, albo trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowego prawa z jednej strony może okazać się zabiegiem zawierającym rozwiązanie korzystniejsze dla zainteresowanych, a z drugiej strony może spowodować pogorszenie ich sytuacji prawnej. Konstruując przepisy prawa międzyczasowego ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa, uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać zasady państwa prawa wyrażonego w art. 2 Konstytucji RP. Stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów dotkniętych tymi przepisami. W wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. K 36/98 – OTK ZU 1999 r. nr 3 poz. 40, Trybunał Konstytucyjny wskazał na powinność ustawodawcy starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących toku. Skarżący w chwili wnioskowania o przekształcenie prawa spełnił ustawowe kryteria ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności określone w jej art. 1 ust. 2 i dlatego po jego stronie powstało uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności w tym trybie. Natomiast właściwy organ zobowiązany był do wydania prawotwórczej decyzji administracyjnej o nabyciu prawa w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego typu sprawy. Niezałatwienie sprawy skarżącego i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości spowodowało pogorszenie jego sytuacji, bowiem od daty złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 1999 r. znacznie wzrosła wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o której mowa w art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich pomniejszych ustaw. Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności i to z uwagi na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego można wywieść normę, której sens pozostaje w wyraźnej kolizji z art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną. Sądy administracyjne uprawnione są do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Jeżeli nie budzi wątpliwości brak zgodności wymienionych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 310/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzuciło naruszenie art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 1 §2 i §4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy jakiegokolwiek przepisu prawa - tak materialnego jak i procedury administracyjnej, a także naruszenie art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów rozstrzygnięcia a w szczególności niewyjaśnienie przyjętej tezy, iż po stronie F. M. powstała ekspektatywa i to maksymalnie ukształtowana a także dostarczenie organowi administracji wskazówek, których wykonanie prowadziłoby do rażącego naruszenia przez ten organ obowiązującego prawa, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustawa zasadnicza w art. 178 stanowi, że sędziowie podlegają ustawom. Prawo do sprawowania kontroli ustaw, pod względem ich zgodności z Konstytucją, ustawodawca konstytucyjny przyznał wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu (art. 188 Konstytucji). Także ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przewiduje podległość sędziów ustawom (art. 4), zaś sprawowana przez sądy kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 §2). Uchylenie orzeczenia organu administracji może nastąpić tylko w trzech enumeratywnie wyliczonych przypadkach w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pod pojęciem prawa materialnego użytego w powołanym art. 145 należy rozumieć ustawę regulującą określoną sferę życia społecznego, z której wynikają uprawnienia lub obowiązki podlegające ustaleniu czy określeniu w drodze decyzji. W analizowanej sprawie takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów powołanej ustawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przeciwnie - decyzja została uchylona właśnie dlatego, że organ odwoławczy zastosował się do przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy ewidentne jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 1 , art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie znajdują one zastosowania do stanu faktycznego sprawy, jak i art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji. Uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia również w sposób wystarczający, na jakiej podstawie Sąd doszedł do takiego przekonania, a w szczególności dlaczego przyjął, że chodzi o ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Nie każda nadzieja na powstanie prawa (zaczątek prawa) jest ekspektatywą. Ekspektatywami są wyłącznie takie sytuacje, którym prawo przyznaje silne stanowisko prawne (prawnie je zabezpiecza) i które spełniają funkcje samodzielne, niezależne od prawa podmiotowego, które poprzedzają. Sytuacja prawna, by być uznana za ekspektatywę, musi posiadać określony stopień stałości (mocy), a w odniesieniu do praw majątkowych - tworzyć określoną sytuację majątkową, zdolną do pełnienia samodzielnej roli w obrocie prawnym. Ponadto normy prawne winny tworzyć dostateczny stopień pewności nabycia pełnego prawa podmiotowego. Sytuacja w jakiej znajduje się F. M. z pewnością nie posiada nawet znamion ekspektatywy. Stosunki pomiędzy właścicielem gruntu (gmina, Skarb Państwa), a użytkownikiem wieczystym mają charakter cywilnoprawny, oparty na zasadzie umów. Ustawy dopuszczające możliwość przekształcenia własnościowego, stanowią władczą ingerencje w sferę stosunków prawa cywilnego, zatem przepisy takich ustaw nie mogą być interpretowane rozszerzające. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż niezałatwienie sprawy F. M. przed dniem 13 października 2005 r. spowodowało pogorszenie jego sytuacji z winy organów administracji publicznej. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. dokonał uwłaszczenia F. M., a Kolegium w decyzji odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2003 r. zmniejszyło wysokość opłaty z tytułu przekształcenia własnościowego. Obie decyzje zostały uchylone przez WSA ze skargi F. M. Skarżący ewidentnie godził się na nabycie własności tylko na warunkach finansowych znacznie korzystniejszych, niż te które musiałaby zawierać umowa notarialna przenosząca własność. Począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. do chwili obecnej F. M. może na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nabyć od Gminy S. po cenach rynkowych własność gruntu, który aktualnie ma w użytkowaniu wieczystym. Na takich samych warunkach zakłada dokonanie przekształcenia własnościowego ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. Skoro F. M. nigdy nie godził się na nabycie własności po cenach rynkowych lub zbliżonych, to oznacza iż nie tyle jego zamiarem jest uzyskanie prawa własności, co skorzystanie z uwłaszczenia tylko pod warunkiem, że cena będzie znacznie niższa od ceny rynkowej. W opisanej sytuacji próba konstruowania po stronie F. M. jakiejkolwiek ekspektatywy nie znajduje uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd pierwszej instancji wskazał na odmowę zastosowania w sprawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, który stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 [tj. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości] i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy [tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu Sądu pierwszej instancji nie można traktować jako odmowy zastosowania powołanego art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., lecz jako wykładnię tego przepisu w kontekście konstytucyjnych reguł stosowania dotychczasowego prawa do spraw o maksymalnie ukształtowanej ekspektatywie w czasie obowiązywania tego prawa, gdy nowe prawo odbiera uprawnienie uprzednio maksymalnie ukształtowane. Taki kierunek wykładni powołanego art. 8 potwierdził zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1341/07 oraz sygn. akt I OSK 1369/07, jak również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10, który podzielił w tym względzie pogląd wyrażony we wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że na gruncie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia własności podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objętej wnioskiem (art. 1 ustawy przekształceniowej z 1997 r.). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że osoby, które złożyły wnioski na podstawie ustawy przekształceniowej z 1997 r., nabyły ekspektytywę własności nieruchomości w sposób godziwy i zgodny z wartościami konstytucyjnymi. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. potwierdza zatem prawidłowość przyjętej wykładni powołanego art. 8 w zaskarżonym wyroku, jako godzący w konstytucyjną zasadę ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy uzyskania prawa własności przez użytkowników wieczystych. Przepis ten mógł bowiem znaleźć zastosowanie jedynie do takich spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r., w których nie doszło do maksymalnego ukształtowania ekspektatywy uzyskania prawa własności przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przez F. M. ustawowych warunków do uzyskania prawa własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., co oznacza powstanie po jego stronie maksymalnie ukształtowanej ekspektatytwy uzyskania prawa własności niezależnie od podniesionej przez skarżącego kasacyjnie okoliczności zamiaru uzyskania tego prawa na preferencyjnych zasadach odpłatności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Uczestnik postępowania F. M. nie wykazał poniesienia kosztów określonych w art. 205 ppsa, dlatego jego wniosek o przyznanie kosztów postępowania należało oddalić.