II OSK 319/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Ewa Ibrom ( spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 451/09 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. II OSK 319/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II SA/Bd 451/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. C. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Starosta Włocławski zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości Lubraniec. Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. K. C., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) wystąpił do Starosty Włocławskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją wyjaśniając, iż nie brał udziału w tym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Starosta Włocławski, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z treści pisma K. C. z dnia 23 maja 2007 r., skierowanego do Starosty Włocławskiego wynika, że już w tym dniu K. C. wiedział o wydaniu spornej decyzji, w piśmie tym pisał bowiem o tej decyzji. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 2 lipca 2007 r. jest spóźniony. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania zasadne było również ze względów podmiotowych, gdyż K. C. nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. C. podniósł, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organ pierwszej instancji, dopiero z postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania uzyskał informację o wydaniu pozwolenia na zmianę użytkowania budynku. Ponadto zakwestionował pogląd organu o braku po jego stronie legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego wywodząc, że jego działka leży w obszarze oddziaływania obiektu, objętego pozwoleniem na budowę i zmianę sposobu użytkowania. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Dokonując oceny materiału dowodowego organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie, że już z pisma odwołującego z dnia 23 maja 2007 r. skierowanego do Starosty Włocławskiego wynika, iż K. C. co najmniej w tej dacie posiadał wiedzę o wydaniu decyzji. Potwierdza to również treść pisma odwołującego z dnia 16 czerwca 2009 r., w którym wskazał on, że o decyzji dowiedział się od sąsiadów i dlatego w dniu 22 maja 2007 r. udał się do siedziby Starostwa Powiatowego we Włocławku w celu potwierdzenia tego faktu oraz treść pisma z dnia 4 czerwca 2007 r., w którym odwołujący formułuje szczegółowe zarzuty co do przyjętych w decyzji z [...] maja 2007 r. rozwiązań budowlanych, co prowadzi do wniosku, że nie tylko wiedział o rozstrzygnięciu, ale też znane mu były zatwierdzone nim rozwiązania projektowe i wiedzę tę posiadał najpóźniej w dniu 30 maja 2007 r., tj. w dniu doręczenia mu postanowienia Starosty Powiatowego z dnia 28 maja 2007 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. C. podtrzymał twierdzenie, że o decyzji z dnia [...] maja 2007 r. dowiedział się dopiero z treści postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2007 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę opartą na zarzucie niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie na wniosek tej strony, złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu organy prawidłowo, z zachowaniem reguł postępowania dowodowego i zasad oceny dowodów wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustaliły termin, w którym skarżący dowiedział się o decyzji. Już bowiem w piśmie z 23 maja 2007 r., skarżący wskazał na pominięcie go jako strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy budynku oraz podniósł zarzut pozbawienia go możliwości złożenia odwołania. Słusznie zatem podniósł organ drugiej instancji, że już w dacie sporządzania tego pisma skarżący musiał dysponować wiedzą o samym fakcie wydania decyzji (stąd zarzut pozbawienia go prawa wniesienia odwołania), jak i o jej treści, na co wskazuje powołanie nazwiska autora projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Za taką oceną przemawia zdaniem Sądu również treść pisma skarżącego z dnia 16 czerwca 2008 r., w którym stwierdził on, że o wydaniu decyzji dowiedział się od sąsiadów i dlatego w dniu 22 maja 2007 r. udał się do siedziby Starostwa Powiatowego we Włocławku w celu potwierdzenia tej informacji. W tej sytuacji niewiarygodnym jest późniejsze twierdzenie skarżącego, że o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero z postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., gdyż dopiero w tym akcie została ona powołana. Sąd wyjaśnił, że pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. nie oznacza szczegółowego poinformowania strony o dacie wydania i treści decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi ponadto pochodzić od organu wydającego decyzję. Może ona pochodzić także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W świetle wyżej wymienionych okoliczności sprawy nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania w dniu 2 lipca 2007 r. nastąpiło z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Zasadne było zatem wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił również, że wobec odmowy wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu, organy nie były uprawnione do badania przyczyn wznowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł K. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 148 k.p.a., polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, gdyż zdaniem Sądu dysponował wiedzą o wydanej w dniu 22 maja 2007 r. decyzji (data decyzji została przez autora skargi kasacyjnej błędnie wskazana, w rzeczywistości chodzi o decyzję z dnia [...] maja 2007 r.). Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że skarżący nie został powiadomiony jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku. Autor skargi kasacyjnej odwołał się następnie do przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podnosząc, że budynek ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a odległość ta nie została zachowana przez T. B., prowadzącego roboty budowlane na podstawie decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, że skarżący wykazał ponad wszelką wątpliwość, że dochował terminu do złożenia wniosku wznowienie postępowania. Skarżący wskazał bowiem, w jakim momencie powziął wiedzę co do wydanej przez Starostę Włocławskiego decyzji. Skarżący w pismach powołał się na informację, jaką uzyskał od sąsiadów. Jednak prace wykonywane przez T. B. bez zachowania odległości 4 metrów od granicy wskazywały na samowolę i brak decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto również wniosek, by łącznie z uchyleniem zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi w myśl art. 188 p.p.s.a. i uchylił również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w Bydgoszczy oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Włocławskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi w skardze wnioskami i podstawami zaskarżenia określonymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlega zatem rozpoznaniu w granicach zawartych w niej zarzutów. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy te powinny być przytoczone w skardze kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 p.p.s.a.). Przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jaki konkretnie przepis prawa został przez sąd naruszony. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego obowiązany jest ponadto wskazać, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 148 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na niewłaściwym zrozumieniu treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega natomiast na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, czyli na wadliwym uznaniu, że określony przepis ma zastosowanie w konkretnym, ustalonym w sprawie stanie faktycznym. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest zarzucenie obu form naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu było konsekwencją jego błędnej wykładni (por. H.Knysiak-Molczyk, "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 233 i przytoczone tam orzecznictwo). Skarżący powinien w takiej sytuacji wskazać, na czym polegał błąd sądu, jak powinien być w ocenie skarżącego rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu i wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia spowodowała niewłaściwe zastosowanie przepisu. Sformułowanie zarzutu naruszenia art. 148 k.p.a. oraz jego uzasadnienie w sprawie niniejszej nie odpowiada tym wymaganiom. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy naruszenie dotyczy § 1, określającego organ, do którego wnosi się podanie o wznowienie postępowania oraz termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, czy § 2 dotyczącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołał się skarżący, składając wniosek o wznowienie postępowania. Świadczy to o pewnej niestaranności w sporządzaniu skargi kasacyjnej. Ponadto stawiając zarzut błędnej wykładni art. 148 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym polegała błędna interpretacja przepisu przez Sąd pierwszej instancji i nie wyjaśnił, jak w jego ocenie przepis powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ze sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że naruszenie przepisu art. 148 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polega na nietrafnym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przyjęciu, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie odnosi zatem zarzutu do treści przepisu i sposobu jego rozumienia, lecz do zastosowania przepisu w stanie faktycznym sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 148 k.p.a. przez jego błędną wykładnię nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu. Również w przypadku tego zarzutu nie wykazał autor skargi kasacyjnej należytej staranności w formułowaniu zarzutu i jego uzasadnieniu, podnosząc niemające znaczenia w sprawie okoliczności dotyczące niezachowania przez inwestora warunków technicznych w budownictwie. Nie może być także skuteczne kwestionowanie w ramach tego zrzutu ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych podnoszone być bowiem mogą tylko w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 148 k.p.a. został prawidłowo zastosowany. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, W myśl przepisu art. 148 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, termin miesięczny do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu, który decyzję wydał. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2000 r. I SA 855/99, z dnia 10 marca 2006 r. II OSK 622/05 opubl. w ONSAiWSA 2006, z.5, str.133 oraz z dnia 15 maja 2008 r. II OSK 547/07, niepubl.). Jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, już z pisma skarżącego z dnia 23 maja 2007 r. wynika, że posiadał on w tej dacie wiedzę o pozwoleniu na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, co przyznał następnie w piśmie z dnia 16 czerwca 2008 r., wyjaśniając, że o decyzji dowiedział się od sąsiadów jeszcze przed złożeniem pisma z dnia 23 maja 2007 r. Skarga kasacyjna tylko bardzo ogólnikowo, bez odwołania się do konkretnych dat i dokumentów podnosi, że skarżący wskazał, w jakim momencie powziął wiedzę o decyzji wydanej przez Starostę Włocławskiego i wykazał, że dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tak postawione zarzuty nie dają podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Z przytoczonych względów stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie mogą być uwzględnione zawarte w niej wnioski. Należy jednak zwrócić uwagę, że w części wstępnej skargi zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, natomiast w uzasadnieniu skargi – wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., co potwierdza brak staranności i dbałości o poprawne sporządzenie skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7