I OSK 850/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 616/09 w sprawie ze skargi M. R. , M. R. , W. R. , J. G. , A. G. , T. G. i E. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 616/09 oddalił skargę M. R. , M. R. , W. R. , J. G. , A. G. , T. G. i E. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek M. R. , M. R. , J. G. , A. G. , T. G. i E. C. toczące się w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], położonych w M. , gmina W. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gmina kat. M. Postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości – umowy z dnia 9 kwietnia 2006 r. Rep. A nr 2155/2001, umowy z dnia 22 marca 2006 r. Rep. A nr 5198/2006, umowy z dnia 9 marca 2007 r. Rep. A nr 7391/2007. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego. Organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując zażalenie odniósł się jedynie do kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym nie mógł przychylić się do żądania strony wnoszącej zażalenie, w zakresie nakazania organowi I instancji zniesienia skutków, jakie wiążą się z przeniesieniem własności wywłaszczonej nieruchomości na podmiot trzeci. Na postanowienie Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. R. , M. R. , J. G. , A. G. , T. G. i E. C. . Skarżący zarzucili organom administracyjnym brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących organ administracyjny nie może obarczać następców prawnych osób wywłaszczonych, skutkami utraty własności uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Wyłącznie na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, który umożliwi zwrot nieruchomości uprawnionym osobom. Nadto skarżący zarzucili organowi I instancji rażące naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy mimo swej niewłaściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Można wyróżnić następujące charakterystyczne elementy zagadnienia wstępnego: jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, jest odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, nie należy do właściwości organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie głównej, ale należy do kompetencji innego organu lub sądu, może być przedmiotem odrębnego postępowania, (powoduje, zatem pojawienie się dwóch niezależnych postępowań), nie było prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przepis art. 100 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia (nie zobowiązując do tego strony). Jednakże wymieniony przepis nie przyznaje organowi administracji publicznej uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu legitymację procesową w tej sprawie. Przepis art. 189 k.p.c., regulujący kwestie legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, przyznaje ją osobie, która ma interes prawny. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje czy nie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 126). W przedmiotowej sprawie interes prawny do wystąpienia do właściwego sądu w kwestii ustalenia ważności umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości – umowy z dnia 9 kwietnia 2006 r. Rep. A nr 2155/2001, umowy z dnia 22 marca 2006 r. Rep. A nr 5198/2006, umowy z dnia 9 marca 200 7r. Rep. A nr 7391/2007 mają jedynie skarżący. W takiej sytuacji organ prawidłowo zawiesił postępowanie i zobowiązał wnioskujących o zwrot nieruchomości do wystąpienia w określonym terminie do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności tych umów. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie zaszły wszelkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Kwestia ważności powołanych umów stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu przepisów k.p.a. W sytuacji, gdy wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej uzależnione jest w sposób bezpośredni od doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, który umożliwi prawidłowe rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym uzasadnione i konieczne jest skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania, powstało z chwilą ustalenia możliwości podjęcia czynności zmierzających do podważenia wcześniejszych umów przenoszących własność na osobę trzecią. Kwestia możliwości wzruszenia umów może zostać rozstrzygnięta wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż nie należy do właściwości tak organów administracji, jak i sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., akt I OSK 1923/06). Organ administracji nie może w przedmiotowej sprawie, w sposób uprawniony, samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prejudycjalnego i w konsekwencji stwierdzić, że Skarb Państwa w dalszym ciągu pozostaje właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, z pominięciem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. R. , zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając na następującej ustawowej podstawie: naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem tak jest faktycznie w sprawie niniejszej. Wyrokowi temu (i poprzedzającym go postanowieniom organów administracji państwowej I i II instancji) zarzucając: - naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) oraz przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż orzekający organ administracji może dowolnie decydować, czy sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy zobowiązać do tego stronę; - naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez działanie organu polegające na przerzuceniu na wnioskodawcę obowiązku doprowadzenia do stanu umożliwiającego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który to stan powstał w wyniku bezprawnych działań organów administracji i uniemożliwia załatwienie sprawy administracyjnej, zgodnie z przysługującym wnioskodawcom uprawnieniem opartym o art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a., poprzez wykładnię przepisów postępowania administracyjnego, w sposób obciążający wnioskodawców ciężarem usunięcia skutków naruszenia przepisu art. 136 ust. 1 i ust 2. ustawy o gospodarce nieruchomościami, zamiast przyjęcia, że w danej sytuacji organ administracji publicznej sam powinien wystąpić równocześnie do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, - naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne wskazanie zagadnienia wstępnego, które podlegać ma rozstrzygnięciu; zagadnieniem wstępnym mającym charakter prejudycjalny nie jest ustalenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszących własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz osób trzecich, ale podjęcie czynności (wszczęcie postępowań) zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władztwa nad tymi nieruchomościami. Naruszenia te uzasadniają zarzuty, że zaskarżony wyrok i poprzedzające go postanowienia są oczywiście nietrafne i wadliwe. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok w celu orzeczenia o uchyleniu postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, z zaleceniem orzeczenia przez organ I instancji — w związku z zawieszeniem z urzędu postępowania - o wystąpieniu przezeń do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oraz zasądzenie od strony przeciwnej Wojewody Małopolskiego - Skarbu Państwa) na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Z kolei art. 100 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub Sądu. Wprawdzie ustawodawca kwestię wystąpienia do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego sformułował tworząc alternatywę rozłączną i nie określając zasad, w jakich organ ten sam winien wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kiedy może zobowiązać do tego stronę, jednak zdaniem WSA Krakowie, zawartym w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., brak jest podstaw, by uznać, iż mamy tu do czynienia z pełną swobodą organu administracji, który w każdej sytuacji dowolnie może decydować, czy sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy zobowiązać do tego stronę. O okoliczności tej każdorazowo powinny decydować względy celowości, podyktowane oceną prawną i faktyczną zagadnienia wstępnego. Zawieszając postępowanie i nakładając na stronę obowiązek zwrócenia się do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien także kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien mieć tu na uwadze, wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadę praworządności, oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Organ administracji dokonując wyboru wskazującego byłych właścicieli lub ich spadkobierców, jako podmiotu zobowiązanego do załatwienia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, naruszył więc normę prawną zawartą w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organowi załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. W art. 100 § 1 k.p.a. takie uznanie zostało przyznane organowi. Polega ono na tym, że organ ma możliwość wyboru wskazania strony, stora to ma wystąpić do Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Według art. 7 k.p.a. słuszny interes obywateli może wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, nie zaś tylko z własnego przekonania strony, opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Tak jest właśnie w przedmiotowej sytuacji, albowiem wystąpienie do Sądu cywilnego o unieważnienie umów zawartych w formie aktu notarialnego przez wnioskodawców narazi ich na znaczne koszty, które być może nie będą podlegały zwrotowi. Sam wpis stosunkowy wynosić będzie 100 000 zł. Naruszono zatem także zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 6 i pierwszej części art. 7 k.p.a.. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zasada legalizmu działania organów administracji, zawarta w art. 6 i początkowej części art. 7 k.p.a., nie może zatem być interpretowana w taki sposób, który by prowadził do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP. Organy administracji mają obowiązek stosowania prawa w sposób ścisły, co jest rozumiane jako zakaz stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z sytuacją, o której wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w cytowanym powyżej wyroku, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przeniesienie własności nieruchomości, które obecnie są objęte roszczeniem o ich zwrot, w sytuacji, kiedy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozwalały na rozdysponowanie tymi nieruchomościami bez zachowania procedury, o której mowa w art. 136 tejże ustawy, doprowadziło do powstania stanu faktycznego, w którym zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości uzależniane jest od wcześniejszego odzyskania nad nimi władztwa. W przedmiotowej sprawie organ administracji posiadając wiedzę, że ustały przyczyny, dla których nieruchomość została wywłaszczona, ponieważ nieruchomość została przeznaczona na inny cel (zbyta na rzecz osoby trzeciej), powinien ustalić, czy dokonano czynności w myśl przepisu zawartego w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli ta czynność została wykonana, organ powinien ustalić, w jakim zakresie nastąpiły skutki przekazania informacji poprzednim właścicielom, wynikające z art. 136 ust. 5 tej samej ustawy, który stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Organ zaniechał dokonania tych czynności. Mieć tu więc należy na uwadze, że do sytuacji powyższej i jej następstw doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji, a nie działań strony skarżącej. To organ zatem powinien podjąć działania, by stan ten zmienić. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań, które mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, i zobowiązanie strony, by ta - chcąc odzyskać nieruchomość - wcześniej doprowadziła do stanu, w którym organ będzie mógł jej tę nieruchomość zwrócić, stoi, jak wskazano powyżej, w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, i jako takie to zobowiązanie nie może podlegać ochronie. Zaskarżone postanowienie jest także wadliwe z powodu, na który również zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1305/09, a to dlatego, że nieprawidłowo wskazuje ono treść zagadnienia wstępnego, do którego załatwienia zobowiązuje jednocześnie strony. W sentencji postanowienia bowiem organ zawiesza postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na ustaleniu przez Sąd powszechny ważności: umowy z dnia 9 kwietnia 2001 r. Rep. A nr 2155/2001, umowy z dnia 22 marca 2006 r. Rep. A 5198/2006, umowy z dnia 9 marca 2007 r. Rep. A nr 7391/2007, czyli kolejnych umów przenoszących prawo własności wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślić tu należy, iż w niniejszym postępowaniu zagadnieniem wstępnym nie jest ustalenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych przenoszących własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz osób trzecich, ale podjęcie czynności zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa nad tymi nieruchomościami, co niekoniecznie musi ograniczać się do występowania do Sądu powszechnego ze stosownym powództwem w sprawie wzruszenia czynności cywilnoprawnych, które doprowadziły do rozporządzenia nieruchomością. Ponadto należy wskazać, iż samego odczucia strony (wnioskodawcy) chęci posiadania z powrotem uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego, uprawniającego do działań zmierzających do unieważnienia umów przeniesienia własności ze Skarbu Państwa na osoby trzecie. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. , W. R. , J. G. , A. G. , T. G. poparli w pełni zaskarżenie w całości przez M. R. przedmiotowego wyroku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również N. Sp. z o.o. wnosząc o jej odrzucenie względnie oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, jednak w jego toku mogą się jednak pojawić przeszkody, które uniemożliwią dalszy prawidłowy jego przebieg. W takim przypadku postępowanie należy zawiesić i podjąć równocześnie niezbędne działania zmierzające do usunięcia tych przeszkód (art. 99 k.p.a.). Jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (pkt 4). Zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Kwestia prejudycjalna nie musi istnieć już w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Może się ona pojawić dopiero w jego toku. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu". Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego Kodeks przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądowa, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej – B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 20011, s. 385. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., I CKN 471/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 126, przyjęto, iż art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie". W sytuacji, w której z przepisów tych nie wynika legitymacja organu administracji do samodzielnego wszczęcia postępowania stanowiącego kwestię prejudycjalną, organ prowadzący postępowanie zawieszając je musi jednocześnie wezwać stronę do wystąpienia do właściwego sądu lub organu o rozstrzygniecie tego zagadnienia wstępnego. Tryb wyjątkowy rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej jest możliwy tylko przy dopełnieniu przesłanek wymienionych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. Są nimi sytuacje, w których zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego bądź poważną szkodę dla interesu społecznego lub też niepowetowaną szkodę dla strony. Zauważyć przy tym można, że żadna z tych przesłanek nie jest adekwatna do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Skoro żądanie zwrotu przedmiotowych działek nie może być rozpoznane do czasu ustalenia przez sąd powszechny ważności umów z dnia 9 kwietnia 2001 r., z dnia 22 marca 2006 r. i dnia 9 marca 2007 r., to prawidłowo postąpił Starosta Krakowski zawieszając w dniu [...] grudnia 2008 r. postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] oraz działki nr [...] położonych w M. , gmina W. Jednocześnie skoro organ administracji nie posiada legitymacji do wystąpienia do sądu powszechnego w przedmiocie rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego, to oczywiste jest, że mogą o to wystąpić tylko podmioty legitymowane – byli właściciele tej nieruchomości, a więc strony postępowania administracyjnego. Nie mamy tutaj do czynienia z żadnym przerzucaniem na nie obowiązków związanych z doprowadzeniem do stanu umożliwiającego zwrot nieruchomości, bowiem przepisy prawa obowiązującego nie uprawniają organu administracji do wystąpienia w tej sprawie na drogę sądową przed sądem powszechnym. Kwestie te wielokrotnie były przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, który podkreślał, konieczność zawieszenia w takiej sytuacji postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii ważności umów przenoszących własność nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie na osoby trzecie – por. np. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2007 r., Lex nr 417025; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., I OSK 1923/06, Lex nr 417345; z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05, Lex nr 266491. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą zostać uznane za trafne. Dodatkowo, gdy chodzi o trzy pierwsze zarzuty: naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (nie wskazano przy tym, który z 9 punktów tego paragrafu miałby zostać naruszony) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.: 1. w zw. z art. 97 § 4 i art. 100 k.p.a.; 2. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a.; 3. w zw. z art. 8 k.p.a., to należy powtórzyć, że organy administracji nie mogły same wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ponieważ przepisy obowiązującego prawa nie wyposażają ich w takie uprawnienia. Jedynym możliwym i zgodnym z prawem rozstrzygnięciem było właśnie zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez sąd powszechny na wniosek byłych właścicieli kwestii zgodności z prawem umów przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości. Inne orzeczenie byłoby sprzeczne z prawem, w tym również z art. 6, 7 i 8 k.p.a., a także art. 97 § 4 i 100 k.p.a. W ostatnim z zarzutów skargi kasacyjnej – zarzucono naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne określenie zagadnienia wstępnego, którym w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie jest ustalenie ważności umów cywilnoprawnych przenoszących własność przedmiotowych nieruchomości ale wszczęcie postępowania zmierzającego do odzyskania przez Skarb Państwa władztwa nad rzeczą. Zarzut ten również nie może być uznany za trafny. Organy administracji, o czym była już mowa nie są władne do samodzielnego wystąpienia w tej kwestii na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.