II SA/Wr 162/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek -sprawozdawca, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. G. wniosku o wydanie zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno-gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. uchyla postanowienie Wojewody z dnia 10 października 2008r., Nr [...]; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Przedmiotem skargi E. Z. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy - wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. - postanowienie Kierownika Referatu Budownictwa Urzędu Miasta J. G. o przekazaniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. G. wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno-gospodarczego na terenie nieruchomości położonej w J. G. przy ul. C. [...]. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy ustalić można, że postanowienie to podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. E. Z. wystąpił do Prezydenta Miasta J. G. o wydanie zaświadczenia o wybudowaniu domu nr [...] przy ul. C. w J. G.. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta J. G. odmówił E. Z. wydania zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno-gospodarczego na terenie przedmiotowej nieruchomości wskazując, że na podstawie posiadanych rejestrów wydanych pozwoleń na budowę organ architektoniczno-budowlany nie potwierdza faktu wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – gospodarczego na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. W wyniku zażalenia wnioskodawcy Wojewoda D. postanowieniem z dnia 10 października 2008 r. nr II – [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Powodem podjętego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że Prezydent Miasta J. G. nie jest właściwy do wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, a zatem doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. – wniosek o wydanie zaświadczenia Prezydent winien przekazać do organu właściwego, którym według ustaleń Wojewody jest odpowiedni organ nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta J. G., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i art. 123 k.p.a. przekazał wskazany wcześniej wniosek E. Z. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. G. jako do organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu organ powołał się na przedstawione wyżej stanowisko Wojewody. Powyższe postanowienie E. Z. zaskarżył składając zażalenie do Wojewody D.. Organ ten uznał się za niewłaściwy do jego rozpatrzenia i postanowieniem z dnia 15 stycznia 2009 r. nr [...] przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w J. G.. Wojewoda stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego przyznając prawo zaskarżenia zażaleniem postanowienia podjętego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje szczególnego organu do rozpatrzenie tego zażalenia, dlatego zastosowanie znajdują w takim przypadku reguły ogólne. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że jego właściwość wynikająca z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - jako organu wyższego stopnia w sprawach architektoniczno-budowlanych - nie może uzasadniać kompetencji do rozpatrywania środków zaskarżenia od postanowienia organu architektoniczno-budowlanego, wydawanego na podstawie art. 65 k.p.a. Czynność przekazania podania do organu właściwego nie jest załatwieniem sprawy, dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia, nie decydują przepisy prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 24 listopada 2008 r. o przekazaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu organ w pierwszym rzędzie ocenił swoją właściwość instancyjną do rozpatrzenia zażalenia. Wskazał w tym względzie – przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego - że ustalenie organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia zażalenie na postanowienie organu gminy, wydane na podstawie art. 65 k.p.a., winno nastąpić na gruncie art. 17 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu – przy braku regulacji szczególnej – wskazuje zaś na właściwość Kolegium. Odnosząc się do prawidłowości dokonanego przez organ pierwszej instancji przekazania wniosku, Kolegium podkreśliło, że przyznany mu zakres kompetencji nakazuje ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy organ do którego zaskarżonym postanowieniem Prezydent przekazał wniosek E. Z. jest organem właściwym do jego załatwienia – tj. wydania zaświadczenia żądanej treści albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast w kwestii merytorycznego załatwienia podania wypowie się organ właściwy. W niniejszej sprawie ustalenie organu właściwego winno - zdaniem Kolegium - nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz 1118 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy rozróżniają dwie kategorie organów administracji publicznej właściwych do załatwienia spraw nimi objętych i określają ich kompetencje. Po pierwsze są to organy administracji architektoniczno-budowlanej do których zalicza się: 1/ starostę, 2/ wojewodę, 3/ Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; po drugie są to organy nadzoru budowlanego, do których zalicza się: 1/ powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, 2/ wojewodę który swoje działania w tym zakresie wykonuje przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz 3/ Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej Kolegium wywiodło, że zgodnie z treścią art. 54 ustawy – Prawo budowlane do użytkowania obiektu dla którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zadania i kompetencje określone w art. 54 należą do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W ocenie Kolegium wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. Z. o wydanie zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno – gospodarczego przy ul. C. [...] w J. G. jest więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G.. Natomiast Prezydent Miasta J. G. jako organ architektoniczno – budowlany nie jest w właściwy do załatwienia przedmiotowego podania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem E. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z treści skargi wynika, że strona uważa, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wybudowaniu przez niego budynku mieszkano – gospodarczego. Skarżący zarzucił, że zarówno Kolegium jak organ gminy nie rozpatrzyli merytorycznie "skargi" o nakazanie gminie "wydzielenia działki do budynku przy ul. C. [...]". Skarżący oświadczył również, że wybudował budynek ale nie zgłosił go jeszcze do odbioru. Podniósł ponadto, że w późniejszym okresie Urząd Miejski bezprawnie uznał ten budynek za lokal komunalny i zmusił go do wykupienia wybudowanego przez niego obiektu jako części 100-letniego budynku. Zarzucił, że Kolegium nie rozpatrzyło sprawy merytorycznie i oparło się tylko na twierdzeniach organu gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. – tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Z kolei zapis art. 135 ww. ustawy, pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zarówno w judykaturze, jak też w doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis umożliwia sądowi orzekanie o decyzjach (postanowieniach) poprzedzających zaskarżony akt, jeżeli mieszczą się one w granicach "sprawy", wyznaczanych przez istotę stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem. Pojęcie "sprawy", jakie wskazano w powyższym przepisie, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. "Granice rozpoznania sądu administracyjnego są szersze od granic zaskarżenia decyzji w dwóch płaszczyznach: -wszerz- i -w głąb-... Sprawę administracyjną ... stanowi przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego...". /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212/. Spostrzeżenie to pozwala na przyjęcie, że tak rozumiana sprawa obejmuje wszelkie te postępowania i wydane w nich rozstrzygnięcia administracyjne (bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji), które poprzedzając rozstrzygnięcie zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli w tak rozumianych granicach sprawy może zatem usunąć z obrotu prawnego nie tylko decyzję (lub postanowienie) zaskarżoną, ale także wydaną w granicach "sprawy" wcześniejszą decyzję (postanowienie) ostateczną, o ile ten wcześniejszy akt warunkował wydanie aktu zaskarżonego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 614/0, LEX pod nr 250265 oraz w wyroku z dnia 26 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2261/04, LEX nr 187525; por. także wyrok NSA z dnia 23 listopada 2003 r., sygn. akt OSK 807/04, LEX nr 155875, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 517/04, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2006 r., Nr 6, poz. 169 i LEX nr 204057 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25 – 26). Podkreślania wymaga, że zadaniem kontroli przeprowadzanej w granicach określonych normą art. 135 u.p.p.s.a jest stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie ocenie Sądu przy zastosowaniu omówionych wyżej kryteriów poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. wydane w wyniku kontroli instancyjnej postanowienia Prezydenta J. G. o przekazaniu podania zgodnie z właściwością. Jest to więc akt o charakterze procesowym, w którym jako jego podstawę prawną wskazano przepis art. 65 k.p.a. Taki akt nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty lecz stanowi o właściwości organu który ma wydać rozstrzygnięcie. Istotne jednak jest, że oceniane aktualnie postanowienie podjęte zostało w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczenia o wybudowaniu przez niego budynku mieszkalnego, a zatem podjęte zostało w sprawie o wydanie zaświadczenia. Wskazać zatem należy, że wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. W literaturze podkreśla się uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany charakter postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń wskazując, że mamy tutaj do czynienia z postępowaniem o charakterze administracyjnym kończącym się podjęciem czynności materialno-technicznej polegającej na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego (tak J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck Warszawa 2006, s. 815). W judykaturze wyraźnie oddziela się zaświadczenia od decyzji administracyjnych wskazując, że zaświadczenie nie przyznaje uprawnień ani obowiązków i nie kształtuje sytuacji prawnej a "jest jedynie pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom" (por. np. NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 1983 r. I SA 268/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 47). W rezultacie postępowania w sprawie zaświadczeń nie kwalifikuje się jako "postępowania administracyjnego jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a." lecz traktuje się je jako "uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji do których się ono odnosi" (ibidem s. 816). A zatem sam fakt umieszczenia przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego nie oznacza jeszcze, że znajdują do niego zastosowanie inne zawarte w tym akcie uregulowania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje trzy rodzaje postępowań: 1/ postępowanie administracyjne ogóle (jurysdykcyjne), którego przedmiotem są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną przez organy administracji publicznej lub przez inne organy państwowe lub inne podmioty powołane do tego z mocy prawa lub na podstawie porozumienia (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.); 2/ postępowanie w sprawach sporów o właściwość między organami administracji publicznej oraz między organami i podmiotami o których mowa w pkt 2 (art. 1 pkt 3 k.p.a.); 3/ postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń – postępowanie o charakterze administracyjnym prowadzone w toku czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia, nie będące postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym (ibidem s.13). Przepis art. 65 k.p.a. który w niniejszej sprawie stanowił procesową podstawę podjęcia postanowienia o przekazaniu wniosku o wydanie zaświadczenia umiejscowiony jest w dziele II k.p.a. "Postępowanie" i odnosi się do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis ten normuje bowiem sytuacje, kiedy organ do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w "sprawie". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny forma postanowienia dla czynności przekazania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie nie do każdego podania, lecz jedynie do podań inicjujących postępowanie "w sprawach" administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Forma ta może być więc stosowana włącznie w sprawach kończących się decyzją administracyjną (por. wyrok z dnia 1 grudnia 2008 r., I OSK 1774/07 oraz WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2009 r., III SA/Łd 424/08 opub. nsa.gov.pl). Natomiast przywołany przepis nie znajduje zastosowania w postępowaniu szczególnym jedynie mającym charakter postępowania administracyjnego, regulowanym przepisami działu VII k.p.a dotyczącymi wydawania zaświadczeń. Administracyjny charakter przedmiotowego postępowania wiąże się z rodzajem organów prowadzących to postępowanie oraz z tym, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania organów administracji publicznej mających cechy władcze. Mając zatem na uwadze że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym oraz uwzględniając odformalizowany, uproszczony charakter tego postępowania, stwierdzić należy, że w przypadku niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia nie znajduje zastosowanie przepis art. 65 § 1 k.p.a. Taki też pogląd wypowiedziany już został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 645/06 oraz wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn akt I OSK 101/08. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ponadto prezentowane w doktrynie oraz w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych jak też w orzeczeniach NSA stanowisko, że stwierdzenie niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia skutkować powinno odmową wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. (por. J. Borkowski, Kodeks... s. 821 i przykładowo: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. I OSK 101/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2007 r. II SA/Wr 645/06; z dnia 19 czerwca 2008 r. II SA/Wr 162/08; z dnia 21 sierpnia 2008 r. IV SA/Wr 277/08; z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 98/08; czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. II SAB/Wa 337/04). Przepis art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje bowiem dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia: gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagany jest przez przepis prawa lub, gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na jej interes prawny. Z kolei na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Ze sformułowania przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia. W przywołanych wcześniej orzeczeniach sądowych wskazuje się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to z względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta J. G. stwierdził swoją niewłaściwość, winien był odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści z odpowiednią argumentacją. Nie było natomiast podstaw prawnych do przekazania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia do innego organu na podstawie art. 65 k.p.a. Powyższe uchybienie procesowe nie zostało wyeliminowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co powoduje, że postanowienie tego organu dotknięte jest taką samą wadą. Mając na względzie przedstawione wyżej wywody Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie jak też postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 65 § 1 oraz art. 219 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu konieczne było wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd korzystając z uprawnień wynikających z art. 134 i 135 u.p.p.s.a. uznał za konieczne - dla prawidłowego załatwienia sprawy - wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia Wojewody D. z dnia 10 października 2008 r. Nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu oraz treść zawartego w nim uzasadnienia warunkowały podjęcie przez organ pierwszej instancji postanowienia o przekazaniu podania skarżącego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Z przedstawionych wcześniej względów z argumentacją zawartą w postanowieniu Wojewody nie można się zgodzić, co wskazuje na podjęcie tego aktu z naruszeniem art. 65 § 1 i art. 219 k.p.a. Działając w toku kontroli instancyjnej Wojewoda winien bowiem uwzględnić szczególny charakter postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń i ocenić, czy istniały w sprawie podstawy do wydania postanowienia odmownego i z jakich względów. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy przekazanych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jest wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści jak też postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania tego zaświadczenia. Wobec istotnych braków akt administracyjnych niemożliwa jest więc ocena prawidłowości postanowienia pierwszoinstancyjnego wyeliminowanego przez Wojewodę z obrotu prawnego jak też ocena prawidłowości stanowiska Wojewody i Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku właściwości organu pierwszej instancji do wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. Prawidłowa ocena stanowiska organów o braku właściwości Prezydenta Miasta J. G. wymaga bowiem przede wszystkim skonfrontowania z treścią wniosku strony i zawartym w nim żądaniem. Dodać również należy, że orzekając o konieczności uchylenia omawianego postanowienia Sąd uwzględnił, że organy w ramach przysługujących im kompetencji miałby mocno ograniczone możliwości wyeliminowania tego wadliwego aktu z obrotu prawnego. Zatem działanie Sądu stanowi środek konieczny dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że wykazane uchybienia przepisów prawa procesowego nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji jak też wskazanego postanowienia Wojewody D. jako naruszających przepisy art. 219 i art. 65 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy podejmą czynności zmierzające do rozpatrzenia zażalenia E. Z. od postanowienia Prezydenta Miasta J.G. z dnia 27 lutego 2008 r. dbając o zachowanie swojej właściwości oraz mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym wyroku W świetle powyższych ustaleń, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt III wynika z obowiązku stosowania przez Sąd przy orzeczeniach uwzględniających przepisu art. 152 tej ustawy.