II SA/Ol 176/09

Dnia 14 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 roku sprawy ze skarg A. R., D. C., J. C., M. L., E. L., D. L., W. S. oraz T. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic 1/ odrzuca skargi w części dotyczącej nadania ulicom nazw: [...]; 2/ w pozostałej części skargi oddala. W dniu 28 sierpnia 2008 r. Rada Gminy Gietrzwałd podjęła uchwałę nr XXIII/217/2008 w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości Gietrzwałd. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego i weszła w życie w dniu 1 listopada 2008 r. Po dacie jej publikacji mieszkańcy wsi Gietrzwałd zwrócili się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o stwierdzenie nieważności uchwały. Podnieśli, że przy uchwalaniu zaskarżonego aktu miały miejsce uchybienia proceduralne polegające m.in. na tym, że z inicjatywą uchwałodawczą wystąpiła Rada Sołecka nie będąca podmiotem do tego uprawnionym. Dnia 12 grudnia 2008 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł do tutejszego sądu skargę na powyższą uchwałę. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXVII/272/2008, Rada Gminy Gietrzwałd zmieniła swoją uchwałę z dnia 28 sierpnia 2008 r. w ten sposób, że skreśliła nazwy ulic: Mazurska, Poprzeczna, Krótka i Warmińska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 18/09, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gietrzwałd nr XXIII/217/2008 w sprawie nadania nazw ulic w części dotyczącej nadania ulicom nazw: Mazurska, Poprzeczna, Krótka i Warmińska. Wyrok ten jest prawomocny. W dniu 3 marca 2009 r. uchwałę nr XXIII/217/2008 zaskarżyli: A.R. D.C., J.C., M.L., E.L., D.L., W.S. i T.S. Zarzucili, że przedmiotowa uchwała została podjęta wbrew woli mieszkańców wsi. Podnieśli, że Sołtys wsi Gietrzwałd, bez uprzedniego informowania i uzyskania akceptacji zebrania mieszkańców sołectwa, wystąpił do Rady Gminy z wnioskiem o nadanie nazw ulicom. Powyższym naruszył § 14 pkt 3 Statutu Sołectwa, zgodnie z którym Sołtys może zgłaszać wnioski w imieniu zebrania mieszkańców. Dodali też, że w trakcie zebrania wiejskiego w dniu 17 marca 2008 r. wójt oświadczył, że wobec negatywnego wyniku głosowania w sprawie nadania nazw ulicom, nie będą podejmowane działania w tym kierunku. Pomimo stanowiska mieszkańców, Sołtys ponowił wniosek do Rady Gminy, czym naruszył § 5 ust. 1 i 2 Statutu Sołectwa. Skarżący zarzucili ponadto, że przedmiotowa uchwała nie była ogłoszona zwyczajowo w wydawanym przez organ samorządowy dwutygodniku oraz w innej formie ogólnodostępnej dla mieszkańców. O wejściu w życie uchwały mieszkańcy dowiedzieli się po opublikowaniu uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gietrzwałd wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej jako u.s.g., nie wymaga podejmowania uchwał przez Zebranie Wiejskie w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą. Stwierdziła, że o pracach nad tą uchwałą mieszkańcy zostali poinformowani w listopadzie 2007 r., wobec czego mieli możliwość wypowiedzenia się w tej sprawie. Wskazała też na okoliczności, które zdaniem tego organu uzasadniały podjęcie spornej uchwały. Pełnomocnik Gminy Gietrzwałd podniósł ponadto, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. skarżący podali, że wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z konieczności wymiany dokumentów spowodowanej nadaniem nazw ulicom, przy których zamieszkują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała, którą nadano nazwy określonym ulicom wsi Gietrzwałd, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis zawiera jedyną i zarazem wystarczającą normę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie nazw ulic. Ustawodawca wyraźnie wskazał w nim, że to wyłącznie organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) jest uprawniony do decydowania o nadaniu nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi. Ponadto, ustawodawca zastrzegł w art. 18 ust 1 u.s.g., że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej a w art. 6 u.s.g., że wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów należą do zakresu działania gminy. Z kolei w art. 7 ust. 1 u.s.g. wskazano, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś w pkt 2 tego przepisu wymieniono przykładowo sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu. Należy zauważyć, że także z przepisy Konstytucji stanowią o wyłącznych kompetencjach rady gminy w zakresie nadawania nazw ulic. W art. 163 Konstytucji przewidziano bowiem, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, podobnie art. 164 ust. 3 Konstytucji stanowi, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że rada gminy mogła samodzielnie zadecydować zarówno o podjęciu zaskarżonej uchwały, jak i o jej treści, nie naruszając tym powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały pozostaje więc okoliczność braku zgody mieszkańców wsi na jej podjęcie. Jak już wyżej stwierdzono, art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.). Zauważyć przy tym należy, że stanowisko to nie budzi wątpliwości samych skarżących. Wynika to m.in. z ich pisma kierowanego do Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2008 r., w którym stwierdzili, że "nikt z mieszkańców nie neguje uprawnień Rady Gminy do nadawania nazw ulicom, tak jak również nikt nie neguje tego, że podjęcie uchwały w sprawie nazw ulic należy do wyłącznej właściwości rady gminy a wyniki przeprowadzonych w niniejszej sprawie konsultacji nie mają charakteru wiążącego a jedynie opiniotwórczy". Odnosząc się natomiast do wywodów dotyczących kwestii samowolnej - zdaniem skarżących - inicjatywy uchwałodawczej sołtysa, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, jaki podmiot wystąpił z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały, ani czy legitymował się on zgodą mieszkańców wsi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podejmują oni rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 tej u.s.g.). Organami gminy są natomiast rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika z art. 11a ust. 1 u.s.g. Sołtys i rada sołecka nie są zatem organami gminy, mimo że w art. 36 ust. 1 u.s.g. przyznano im określone kompetencje jako tzw. organom pomocniczym. Tak więc, bez względu na to, w jaki sposób zostało zainicjowane podjęcie zaskarżonej uchwały, to nie narusza ona prawa. Rada gminy mogłaby bowiem podjąć ją nawet z własnej inicjatywy. Z tego powodu poza kognicją Sądu pozostaje to, czy sołtys naruszył Statut Sołectwa, czy też nie. Bez znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonego aktu jest bowiem, czy sołtys działał za zgodą i wiedzą rady sołeckiej oraz mieszkańców wsi. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami wsi dotyczących nadania nazw ulicom w Gietrzwałdzie zauważyć trzeba że, ustawodawca nie zobligował organu gminy do zasięgania opinii mieszkańców w tym przedmiocie. Wynik ewentualnych konsultacji społecznych nie wiązałby więc rady gminy. Zatem, także kwestia przeprowadzenia (zaniechania przeprowadzenia) takich konsultacji z mieszkańcami wsi nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Nawet podjęcie uchwały w sprawie nadania nazw drogom publicznym bez konsultacji jej treści z mieszkańcami, nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia. Nie stanowi naruszenia prawa także to, że uchwała nie została ogłoszona w inny sposób niż publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Zaskarżona uchwała jako, że ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi, jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy. Stosownie do art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Przewiduje ona, że tylko przepisy porządkowe muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (art. 14 ust. 1 i 3). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżących, że zaskarżona uchwała powoduje konieczność wymiany dokumentów przez osoby zamieszkujące przy ulicach, których nazwy zostały zmienione. Obowiązek ten wynika m.in. z ustaw o ewidencji ludności i dowodach osobistych (art. 40), swobodzie działalności gospodarczej (art. 30) i innych. Wymiana dokumentów wiąże się z kolei (z wyjątkiem sytuacji kiedy czynność ta następuje bez opłat), z poniesieniem kosztów, a niedopełnienie powyższego obowiązku może być też zagrożone sankcją karną, jak np. wynika z art. 55 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Należy zatem przyjąć, że wynik toczącego się postępowania dotyczy interesu prawnego skarżących, którzy na mocy przepisów prawa materialnego zobowiązani zastali do określonych zachowań i tym samym należy uznać ich za strony postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd uwzględnił, że wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 18/09) stwierdzono nieważność tej uchwały w części dotyczącej nadania ulicom nazw: Mazurska, Poprzeczna, Krótka i Warmińska. Wyrok ten wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że po wydaniu tego orzeczenia uchwałę w powyższej części należy traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, odrzucił skargi w części dotyczącej nadania ulicom nazw: Mazurska, Poprzeczna, Krótka i Warmińska. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części.