II SA/Bd 499/09

19 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Wójta Gminy C., decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8, art. 39, art. 41, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), dalej zwanej ustawą o p.s., oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego S. K. z dnia [...] r., odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem Jego utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. oraz renta inwalidzka w wysokości 776,36 zł. brutto po pomniejszeniu o podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co daje dochód w kwocie 673,36 zł. Świadczenie rentowe pomniejszone jest dodatkowo o potrącenia komornicze w związku z orzeczeniem Sądu Okręgowego w Toruniu z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt I C 737/03 i egzekucją z renty. Wyżej wymienione zajęcie komornicze nie ma jednak wpływu na wyliczenie dochodu, albowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują nie wliczania do dochodu zajęć komorniczych z tytułu należności dotyczących kosztów procesu, klauzuli i opłaty egzekucyjnej. W związku z tym przyjęto, że dochód skarżącego wynosi 826,36 zł. (netto) i przekracza kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 477,00 zł. Wskazano ponadto na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznana pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego. Wyjaśniono, że wsparcie to ma jednak charakter fakultatywny i uzależnione jest od tego, czy przypadek osoby lub rodziny spełnia kryterium szczególnie uzasadnionego oraz jakimi możliwościami finansowymi w tym zakresie dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Te szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Stwierdzono, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Natomiast fakt, że znaczną część zasobów finansowych skarżący przeznacza na prowadzenie korespondencji z urzędami nie jest szczególną okolicznością uzasadniającą przyznanie zasiłku. Sytuacja ta świadczy o marnotrawstwie własnych zasobów finansowych, przy tym marnotrawstwo rozumiane jest jako lekkomyślne, bezużyteczne, nieoszczędne szafowanie i gospodarowanie. Wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 marnotrawienie własnych zasobów finansowych może stanowić podstawę do odmowy udzielenia pomocy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że nie jest w stanie zaspokoić swoich elementarnych potrzeb życiowych z renty rolniczej, która jest niska. Pokreślił, że znajduje się w szczególnych okolicznościach życiowych i że organ swą odmową naraża go na pogorszenie stanu zdrowia z powodu braku opału do podgrzania wody w celach leczniczych i do higieny osobistej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wskazało, że organ I instancji, odmówił skarżącemu przyznania świadczenia na podstawie art. 39 ustawy o p.s. z powodu niespełnienia przez niego kryterium dochodowego, a także w oparciu o art. 41 tej ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Podkreślono, że decyzje podejmowane na podstawie art. 41 ustawy o p.s. są decyzjami opartymi na swobodnym uznaniu organu, lecz po wnikliwym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem SKO organ I instancji rozpatrując sprawę dokonał szerokiej oceny sytuacji materialnej skarżącego, oraz jego potrzeb. Z wywiadu środowiskowego wynika, że organ I instancji dokładnie zbadał i przeanalizował sytuację życiową skarżącego. Wprawdzie przepis prawa materialnego umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego lub zwrotnego zasiłku celowego przewiduje uznaniowy charakter rozstrzygnięcia sprawy, jednak organ wydający decyzję zobowiązany jest z mocy art. 7 kpa załatwić sprawę w sposób odpowiadający słusznym interesom obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Natomiast art. 3 ust. 4 ustawy o p.s. ustanawia zasadę ogólną, według której potrzeby korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy SKO stwierdziło, iż organ pierwszej instancji rozważył możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, ze względu jednak na ograniczone możliwości finansowe pomocy oraz ilość środków już wykorzystanych na pomoc społeczną, nie było możliwe przyznanie odwołującemu zasiłku celowego specjalnego. Podkreślono, że pomimo trudnej sytuacji skarżącego organy pomocy społecznej zobowiązane są do udzielania tej pomocy także innym potrzebującym mieszkańcom gminy, a jak wynika z wyliczeń wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ma ograniczone możliwości finansowe na pomoc społeczną. W ocenie Kolegium zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem organ I instancji w oparciu o prowadzone postępowanie i zgromadzony w jego toku materiał dowodowy w zakresie warunków życiowych odwołującego dokonał słusznej oceny istnienia przesłanek z powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze sytuację skarżącego organ odwoławczy ponadto stwierdził, że jednorazowa odmowa udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego nie oznacza pozbawienia pomocy w ogóle. Nie pozbawia ona również możliwości ponownego ubiegania się o pomoc zarówno w formie pieniężnej jak i niepieniężnej w przypadku pogorszenia się sytuacji życiowej skarżącego. Zaznaczono także, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest objęty pomocą ze strony organu I instancji, który w miarę posiadanych środków udziela pomocy w celu zaspokojenia jego najpilniejszych potrzeb, jednocześnie jednak rezygnując stale z odbioru żywności w ramach programu PEAD, skarżący sam doprowadza do pogorszenia swej sytuacji bytowej, w zamian za oferowane mu artykuły żywnościowe musi bowiem kupować sobie żywność, co wiąże się nierozerwalnie z kosztami. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że organy błędnie rozpatrzyły jego wniosek w oparciu o przepis art. 39 ustawy o p.s. Stwierdził, że domaga się świadczenia w oparciu o przepis art. 41 tej ustawy i że spełnia warunki aby otrzymać pomoc w postaci wykładziny podłogowej do kuchni i pieniędzy na opał. Podał, że nie ponosi winy za trudną sytuację finansową, w jakiej się znalazł. Wskazał, że choruje na psychozę alkoholową i schizofrenię, która nie do końca została rozpoznana przez medycynę. Zarzucił Gminie C., że nie skierowała go w latach 1969 – 1986 na przymusowe leczenie przez co znacznie pogorszyła się jego sytuacja życiowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Ponadto, zgodnie z przepisem art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), dalej zwanej ustawą p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa o p.s. (cyt. na wstępie). Zgodnie z art. 8 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 to jest: sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, zdarzenia losowego, sytuacji kryzysowej, bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego itp. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącego w dniu 27 kwietnia 2009 r. wynika, że jest on osobą samotnie gospodarującą, której dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o p.s. wynosi łącznie 826,36 zł, na co składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz renta rodzina w wysokości 776, 36 zł, którą należy pomniejszyć o podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, co daje kwotę 673,36 zł (153 + 673, 36= 826, 36 zł). Kwota dochodu uzyskiwanego przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.s. wynosi 477 zł. Jak słusznie wskazały organy obu instancji, fakt dokonywania potrąceń z reny skarżącego, w celu ściągnięcia zasądzonych od skarżącego kosztów procesu, nie wpływa na sposób obliczania dochodu skarżącego dla celów związanych z udzieleniem świadczeń z pomocy społecznej. Wynika to z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o p.s., zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej... (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego świadczenia pieniężnego socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej. Ustawa o p.s. nie przewiduje możliwości uwzględnienia innych potrąceń dokonywanych z przychodów, które wpływałby na wysokość dochodu, od którego zależy przyznanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.s., co uniemożliwia przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o p.s. W tej sytuacji organy administracji obowiązane były z urzędu rozważyć możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Stosownie do treści art. 41 pkt 1 ustawy o p.s. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczalnej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi, może być przyznany osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rolą organów administracji było więc rozważenie czy skarżący znalazł się w szczególnej sytuacji życiowej. Zarówno organ I, jak i II instancji uznały, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący, którą to szczegółowo rozpoznano przeprowadzając z nim w dniu 27 kwietnia 2009 r. wywiad środowiskowy, nie uzasadnia przyznania tego specjalnego świadczenia. Przy czym organ II instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie dodatkowo wskazał, że organ I instancji nie miał możliwości przyznać tego świadczenia także ze względu na ograniczone możliwości finansowe oraz ilość środków już wykorzystanych na pomoc społeczną. Rozwijając argumentację odnośnie tej przesłanki organ II instancji stwierdził, że z wyliczeń przedstawionych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wynika, że ma on ograniczone możliwości finansowe na pomoc społeczną. Tymczasem ani akta sprawy, ani uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierają obliczeń o jakich mowa w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Tak więc stwierdzenia organu II instancji co do braku środków finansowych na pomoc społeczną pozostających w dyspozycji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. są gołosłowne. Jeżeli organy administracji rzeczywiście rozważały kwestię możliwości finansowych w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem, to stosowne obliczenia obrazujące stan finansów przeznaczonych na pomoc społeczną powinny znaleźć się w aktach sprawy lub w treści uzasadnienia którejś z decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że przeprowadzenie rozważań co do możliwości finansowych organu jest pożądane zarówno w związku z treścią art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o p.s. zgodnie, z którym forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, jak i wobec konieczności zastosowania się przez organy administracji do zasad ogólnych postępowania administracyjnego takich jak zasada związania prawem (art. 6 kpa), zasada praworządności (art.7 kpa) czy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 kpa). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym, aby odmówić udzielenia pomocy z powodu ograniczoności środków przeznaczonych na pomoc społeczną, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W przeciwnym razie powinien udzielić pomocy w takim zakresie, na jaki posiadane środki pozwalają (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II S.A./Gd 796/07, System Informacji Prawnej Lex nr 369001, podobnie WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 964/08, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1515/06 – publikowane także w SIP Lex pod numerami odpowiednio 477396 i 320619 ). Jeżeli więc w niniejszej sprawie jednym z powodów przesądzających o odmowie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej był, jak wynika to uzasadnienia decyzji organu II instancji, brak środków na tą pomoc, to organ zobowiązany był do przedstawienia obliczeń uzasadniających to twierdzenie. Wobec tego, że organ I instancji stosownych obliczeń nie przedstawił, a organ II instancji mimo to twierdził, że organ ten wykazał, że ma ograniczone możliwości finansowe na pomoc społeczną, sam nie dokonując analizy sytuacji finansowej, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w celu uzupełnienia przez ten organ argumentacji według powyżej przedstawionych wskazań. Rozstrzygnięcie Sądu wydane zostało na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a.