II GSK 937/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Renata Kantecka Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 369/09 w sprawie ze skargi C. L. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia : 1) uchylić zaskarżone postanowienie w pkt 2; 2) odrzucić skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 369/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił zawieszenia postępowania i odroczenia rozprawy oraz odrzucił skargę C. L. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], którym organ ten odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], dotyczącej niewyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącego za okres wrzesień 2000 r. – wrzesień 2002 r. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 4 września 2008 r. (przekazanym następnie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w sprawie) skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a także odwołanie od wskazanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), stwierdził, że złożony wniosek o przywrócenie terminu, jak i samo odwołanie – są niedopuszczalne. Organ wskazał, że najpierw postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. zostało umorzone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2006 r., bowiem od 1 lipca 2004 r. znowelizowano art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), przyznając stronie w miejsce odwołania się do sądu, prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS). Następnie, na podstawie pisma C. L. złożonego w dniu 16 sierpnia 2006 r., ZUS uznał odwołanie złożone przez stronę w dniu 4 marca 2003 r. za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po rozpoznaniu tegoż wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., która została doręczona skarżącemu w dniu 13 grudnia 2006 r. i która stała się ostateczna w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność ta sprawiała, że kolejne odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., jak i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia były niedopuszczalne. Przywrócenie terminu do złożenia odwołania było niemożliwe także dlatego, że strona nie wykazała, iż zachowała siedmiodniowy termin do złożenia tego wniosku liczony od ustania przyczyny uchybienia, jak również, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga C. L. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest niedopuszczalna, bowiem została wniesiona w sprawie, która w tym samym przedmiocie i przed tymi samymi stronami objęta jest postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 16/09 toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. została utrzymana w mocy – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2006 r. – decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Ta ostatnia decyzja została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 12 września 2008 r. wydał wyrok (sygn. akt V SA/Wa 2950/07) oddalający skargę C. L. Wyrok ten został zaskarżony przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie skarga kasacyjna została zarejestrowana pod sygnaturą II GSK 16/09. Wskazane okoliczności skutkowały odrzuceniem wniesionej w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych trafnie uznał, że brak jest podstaw do wniesienia odwołania, przy czym organ powinien był – stosownie do treści art. 134 k.p.a. – uznać wniesienie odwołania za niedopuszczalne, czemu dał wyraz jedynie w uzasadnieniu postanowienia. Powołany przepis nakazuje bowiem organowi odwoławczemu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, również odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało przez organ wydane bez naruszenia przepisów postępowania, skoro skarżący nie wykazał, by wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania oraz nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Za nietrafne Sąd pierwszej instancji uznał ponadto wnioski skarżącego o odroczenie rozprawy i zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które dotyczy tego samego przedmiotu sprawy i toczy się między tymi samymi stronami. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożył C. L., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania. które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1. błędną wykładnię art. 125 § 1 pkt 1 i art. 99 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczy tego samego przedmiotu sprawy i toczy się między tymi samymi stronami, bowiem wniesienie przez skarżącego odwołania z dnia 4 września 2008 r. było niedopuszczalne, gdyż w dniu [...] grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję ostateczną, 2. niewłaściwe zastosowanie do wniosku o przywrócenie terminu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że jego odwołanie z dnia 4 marca 2003 r. od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. utraciło swój byt prawny pisma procesowego wszczynającego proces cywilny i prawnie pozostało bez rozpoznania w następstwie rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2006 r. Brak zatem podstaw prawnych, by przyjąć istnienie prawne lub faktyczne tego odwołania w innym postępowaniu, w tym w formalnie mu obcym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 386 § 3 w związku z art. 355 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) ustalił, że niemożliwe jest rozpoznanie odwołania strony od decyzji z [...] listopada 2002 r., skierowanego w trybie administracyjnym do Ministra jako organu II instancji, chociaż żadne odwołanie od wspomnianej decyzji nie zostało ważnie rozpoznane. Skarżący stwierdził, że w odpowiedzi na skargę z dnia 14 maja 2007 r. Prezes ZUS przyznał, że osoby, którym ZUS odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek, mogą odwołać się do Ministra Polityki Społecznej i tylko ten organ mógł rozpoznać merytorycznie odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie zachodzi podnoszona przez Sąd pierwszej instancji tożsamość przedmiotu rozstrzygania w obu sprawach administracyjnych, bowiem przedmiotem w sprawie ze skargi kasacyjnej z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II GSK 16/09) jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a w niniejszej sprawie – odmowa zawieszenia postępowania i odroczenia rozprawy oraz odrzucenie skargi na postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie obejmowało rozstrzygnięcia w odrębnych przedmiotach. W punkcie pierwszym postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił zawieszenia postępowania i odroczenia rozprawy, natomiast w punkcie drugim odrzucił skargę. Skargę kasacyjną wniesiono od wszystkich rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił dopuszczalność skargi kasacyjnej od rozstrzygnięć zawartych w punkcie 1. zaskarżonego postanowienia i doszedł do wniosku, że w tym zakresie skarga kasacyjna była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w związku z art. 178 p.p.s.a. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Zarówno w kwestii zawieszenia (odmowy zawieszenia) postępowania jak i odroczenia (odmowy odroczenia) rozprawy sąd wydaje orzeczenia w formie postanowień (art. 160 w związku z art. 99 i w związku z art. 123 – 126 p.p.s.a.). Żadne z wymienionych postanowień nie kończy postępowania w sprawie, w związku z czym nie przysługuje od niego skarga kasacyjna. Godzi się zauważyć, że na rozstrzygnięcia zawarte w punkcie pierwszym zaskarżonego postanowienia nie przysługuje również zażalenie. Zgodnie z art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmioty ustawodawca wymienia w dziesięciu punktach. Ani w art. 99 p.p.s.a., ani w art. 194 § 1 pkt 1 – 10 p.p.s.a. nie wymieniono jako zaskarżalnych zażaleniem postanowień w przedmiocie odroczenia, bądź odmowy odroczenia rozprawy. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Ustawodawca ani nie wymienia wprost jako zaskarżalnych postanowień w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, ani też nie posługuje się ogólnym sformułowaniem (np. w przedmiocie zawieszenia postępowania) obejmującym również odmowę zawieszenia postępowania. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, by na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługiwało zażalenie (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GZ 165/09, LEX nr 552794). Okoliczność, że od rozstrzygnięć zawartych w punkcie pierwszym zaskarżonego postanowienia nie przysługuje zażalenie, wyłącza potrzebę rozważania czy wniesiony środek odwoławczy nazwany skargą kasacyjną w istocie stanowił zażalenie. Skarga kasacyjna znajdowała usprawiedliwione podstawy w części odnoszącej się do zawartego w punkcie drugim zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie w części odnosiły się do rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie oceny zgodności z prawem postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ocena we wskazanym zakresie była całkowicie zbędna skoro po przedstawieniu poglądu, że zaskarżony akt organu administracji publicznej odpowiadał prawu stwierdzono, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Kontrola wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska co do zgodności z prawem postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. była zbędna skoro ewentualne uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w tym zakresie nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Istota poddanego kontroli instancyjnej stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprowadza się uznania, że zachodziła tożsamość spraw sądowoadministracyjnych: ze skargi C. L. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], którym organ ten odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], dotyczącej niewyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącego za okres wrzesień 2000 r. – wrzesień 2002 r. (sygn. akt sądowych I SA/Sz 369/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie) oraz ze skargi C. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] (sygn. akt sądowych V SA/Wa 2950/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest błędne. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstaniem stanu sprawy w toku jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegająca odrzuceniu skargę. Pomiędzy wskazywanymi sprawami o sygnaturach I SA/Sz 369/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i V SA/Wa 2950/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zachodziła tożsamość podmiotowa, gdyż ich stronami byli C. L. i Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak natomiast podstaw do przyjęcia, że zachodziła tożsamość przedmiotowa. Definicja legalna sprawy sądowoadministracyjnej zawarta w art. 1 p.p.s.a. sformułowana jest w sposób wskazujący, że ustawodawca istotę tego pojęcia upatruje w kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na konkretne akty i czynności oraz na bezczynność organów administracji publicznej. Wymienione regulacje są podstawą wiązania sprawy administracyjnej z konkretnie oznaczonym zaskarżonym aktem lub czynnością organu. Elementem rozróżniającym sprawy sądowoadministracyjne jest więc w pierwszym rzędzie odmienność zaskarżonych aktów lub czynności. Sprawy ze skarg na różne akty lub czynności nie mogą być uznane za tożsame. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego było opisane postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r., natomiast w sprawie V SA/Wa 2950/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – pochodząca z innej daty decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tożsamość tych spraw nie zachodziła, co wyłączało istnienie, z powodów wskazywanych w zaskarżonym postanowieniu, stanu sprawy w toku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia ostatnio wymienionego przepisu był więc słuszny i dlatego uchylono zaskarżone postanowienie w punkcie drugim na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż unormowania zawarte w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania do sytuacji, gdy rozpoznano skargę kasacyjną na postanowienie kończące postępowanie w sprawie (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).