IV SA/Wr 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 grudnia 2008 r. Nr [...]utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 31 października 2008 r. Nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia 22 lipca 2005 r. Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. P. J. zwrócił się do Kierownika Urzędu z wnioskiem z dnia 28 stycznia 2005r. o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z powodu wywozu jego wraz z rodziną w kwietniu 1945 roku z terytorium Polski na Ukrainę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 22 lipca 2005 r. Nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcy uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, ze wyjazd rodziny strony (której matka była narodowości ukraińskiej) na teren Ukrainy był dobrowolny, a jego podstawą był układ międzynarodowy zawarty w dniu 9 września 1944 r. między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem Ukrainy w sprawie wymiany ludności miedzy oboma krajami. Wydana w tej sprawie decyzja ostateczna oraz decyzja ją poprzedzająca były przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 683/05) oddalił skargę P. J., uznając, że decyzje o odmowie uprawnień kombatanckich zostały wydane zgodnie z prawem. W dniu 2 maja 2008 r. P. J. złożył ponowny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Wobec braku podstaw do wznowienia postępowania Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zakwalifikował wniesione podanie jako żądanie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej .W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej wydanej na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. z 2002 r. Nr 42 poz. 371) (zwaną dalej ustawą o kombatantach) odmawiającej uchylenia własnej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich organ wskazał, że w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego ustalono, że przepisy obowiązującej ustawy o kombatantach nie dają podstaw do przyznania stronie uprawnień kombatanckich, wskazując jednocześnie, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. badaniu podlegają jedynie przesłanki określone w tym przepisie. Zdaniem organu I instancji ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. J. wskazał, że z decyzji nie wynika przyczyna odmowy uznania go za osobę represjonowaną z tytułu wysiedlenia go i jego rodziny na teren Ukrainy. Wskazał, że z otrzymanego z Archiwum Akt Nowych spisu członków rodziny J. wysiedlonych na Ukrainę wynika, że spis ten sporządzono z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt uznania jego ojca N. J. za Ukraińca. Jego zdaniem przesiedlenie na teren Ukrainy – wbrew temu co stwierdził Kierownik Do spraw Kombatantów nie było dobrowolne, a było dokonane pod przymusem. Wskazał, ze ojciec zaraz po przybyciu na Ukrainę rozpoczął starania o powrót do Polski. W jego ocenie fakt przesiedlenia wynikał z błędnego uznania jego ojca za Łemka i Ukraińca. Na potwierdzenie swoich twierdzeń przedłożył kserokopie dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego i jego ojca narodowości polskiej. W motywach decyzji ostatecznej wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu - rozpatrując sprawę w trybie art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego- stwierdził wystąpienie wyłącznie jednej przesłanki, wymienionej w tym przepisie, a mianowicie posiadanie przez decyzję waloru ostateczności. W pozostałym zakresie organ uznał, że strona nie wykazała, że za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu słuszny interes strony zapewne przemawiałby za przyznaniem jej uprawnień kombatanckich, niemniej jednak stosownie do art. 6 kpa wyrażającego zasadę praworządności organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na przyznaniu zainteresowanej osobie uprawnień kombatanckich z innych tytułów niż wymienione w przepisach Ustawy o kombatantach... . Jako bezsporny uznał fakt , że decyzja o odmowie przyznania uprawnień jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa, Natomiast najistotniejsze znaczenie ma kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać i przekonywać o konieczności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W tym zakresie organ administracji związany jest brzmieniem art. 6 i 7 kpa, które łącznie ustanawiają zasadę praworządności. Obliguje ona organy administracji publicznej prowadzące postępowania do działania na podstawie przepisów prawa i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec tego organ administracji publicznej związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa mógł je naruszać, bagatelizować i omijać tylko i wyłącznie po to, aby uczynić zadość przekonaniu zainteresowanego, że jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim, obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Zdaniem organu P. J. nie wskazał na żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, które stwarzałyby podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w myśl słusznego interesu strony w trybie powołanego wyżej przepisu. Interes społeczny w rozumieniu art. 154 kpa nie może sprowadzać się do naruszania przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Tryb postępowania przewidziany w art. 154 kpa służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Według organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza, aby strona podlegała represjom określonym w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach. Zgodnie z powyższym artykułem, przepisy ustawy stosuje się również do osób, które z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych przebywały na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. Organ stwierdził , że nie kwestionuje faktu wywiezienia rodziny strony w kwietniu 1945 r. z miejscowości Ł. na teren Ukraińskiej Republiki Radzieckiej, jednak podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że była to przymusowa deportacja do ZSRR. Tym samym podnoszona przez stronę okoliczność nie wyczerpuje przesłanek określonych w przywołanym powyżej artykule. Natomiast nowe dokumenty, na które powołuje się strona, w postaci pisma z Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz z Archiwum Państwowego w K. Oddział w N. S., pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Potwierdzają bowiem wysiedlenie rodziny J. z Polski na Ukrainę, czego Kierownik Urzędu nie kwestionuje. W skardze na decyzję ostateczna P. J. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, ze Kierownik Urzędu nie dokonał wystarczająco wnikliwej analizy dokumentów, z których -w jego ocenie -wynika, ze wyjazd jego rodziny na teren Ukrainy był przymusowy i powinien być traktowany jako represja. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Na wstępie przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być zmienione lub, uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższych przepisów do decyzji wadliwej może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają postawy do jej wzruszenia w innych trybach przewidzianych do eliminacji tego typu wadliwości . Z treści art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianego przepisu również wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego- nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą, uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to , że skarżący domagając się uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 22 lipca 2005r. Nr, odmawiającej przyznania mu uprawnień kombatanckich podniósł zarzuty, które były już przedmiotem oceny zarówno w ostatecznie zakończonym postępowaniu administracyjnym , jak i kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, której to wynik z punktu widzenia legalności był zgodny ze stanowiskiem organu administracji . W tym zakresie w pierwotnym postępowaniu rozstrzygnięto, że wywóz rodziny skarżącego na teren Ukrainy, nie był represją w rozumieniu ustawy o kombatantach, bowiem opuszczenie terytorium kraju przez rodzinę skarżącego nie miało charakteru przymusowego zesłania bądź deportacji, gdyż podstawą zaistnienia wskazanych okoliczności była umowa międzynarodowa zawarta pomiędzy PKWN, a rządem Ukraińskiej Republiki Radzieckiej, a skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o przymusowości przesiedlenia jego rodziny. Organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie kwestionuje samego faktu wywiezienia rodziny skarżącego na teren Ukrainy, jednakże w świetle zgromadzonych dowodów na etapie postępowania pierwotnego ( merytorycznego) , brak było podstaw do zakwalifikowania tej okoliczności jako represji. Treść skargi i sformułowanych w niej zarzutów w istocie świadczy o tym , że skarżący domaga się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, co w rozpoznawanej sprawie jest niedopuszczalne jako stojące w sprzeczności z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04 (niepublikowany) oraz z dnia 26 stycznia 207 r. sygn. akt II OSK 232/06 (System informacji prawnej LEX nr 341253), zgodnie z którym postępowanie w trybie art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracyjny miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W analizowanej sprawie decyzja z dnia 22 stycznia 2005 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich jest niewątpliwie decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Prawidłowo zatem organ stwierdził brak podstaw do uznania, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny. Interpretacja pojęcia interesu społecznego w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie może bowiem sprowadzać się do naruszania obowiązujących przepisów ustawy o kombatantach , skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Wymaga też podkreślenia , że subiektywne poczucie krzywdy skarżącego nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym stanowić przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1952/05). Ma również rację organ administracji, kiedy wywodzi ,że nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a. jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować , bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa(por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1526/04). Poza tym za niedopuszczalne należałoby uznać różnicowanie obywateli względem przyznania, bądź odmowy przyznania uprawnień kombatanckich w kontekście warunków sprecyzowanych w ustawie. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem argumenty skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Kierownik Urzędu wydając zatem zaskarżoną decyzję, działał w granicach prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 k.p.a. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało oddalić.